행정
경기도 시흥시가 민간투자사업으로 C교를 건설하려 했으나, 한강유역환경청장이 환경영향평가서 재검토를 통보했습니다. 이 사건은 한강유역환경청장의 재검토 통보가 행정소송의 대상이 되는 ‘행정처분’에 해당하는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 법원은 재검토 통보가 행정기관 내부의 협의 절차에서 이루어진 검토 의견에 불과하며, 원고의 권리나 법률상 지위에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분으로 볼 수 없다고 판단하여 소송을 각하했습니다.
경기도 시흥시는 시흥시 A신도시와 인천 연수구 B를 잇는 C교를 민간투자사업으로 건설하려 했고, 이에 대한 전략 및 소규모 환경영향평가서를 작성하여 한강유역환경청장에게 협의를 요청했습니다. 한강유역환경청장은 해당 노선이 람사르습지로 지정된 송도갯벌을 관통하여 습지생태계 훼손 우려가 크고 철새 먹이터 및 산란지에 환경적 피해가 예상된다는 이유로 사업계획을 재검토할 것을 통보했습니다. 시흥시는 교량형식 변경 등 보완 후 재차 협의를 요청했으나, 한강유역환경청장은 여러 전문기관의 의견을 종합하여 2021년 12월 14일 다시 ‘재검토’ 의견을 통보했습니다. 이에 시흥시는 이 통보가 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
한강유역환경청장이 경기도 시흥시에 보낸 ‘전략 및 소규모 환경영향평가서 재검토 통보’가 행정소송으로 다툴 수 있는 ‘행정처분’에 해당하는지 여부
법원은 한강유역환경청장의 재검토 통보가 행정처분에 해당하지 않는다고 판단하여, 원고인 경기도 시흥시의 소송을 각하했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.
C교 건설을 추진하던 경기도 시흥시가 한강유역환경청장의 환경영향평가서 재검토 통보에 불복하여 제기한 소송은 법원이 해당 통보를 행정처분으로 보지 않아 각하되었습니다. 이는 행정기관 간의 협의 과정에서 나오는 의견은 특별한 법적 구속력이 없는 한, 바로 행정소송의 대상이 되지 않는다는 판례를 재확인한 결과입니다.
이 사건에서는 주로 ‘행정처분’의 정의와 ‘환경영향평가법’ 상의 협의 절차에 대한 법리가 적용되었습니다.
항고소송의 대상이 되는 행정처분: 행정소송은 행정청의 공법상 행위로서 국민의 구체적인 권리나 의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위, 즉 ‘행정처분’만을 대상으로 합니다. 단순히 행정기관 내부에서의 행위, 알선, 권유, 사실상의 통지 등은 항고소송의 대상이 될 수 없습니다. 대법원 판례(대법원 2019. 2. 14. 선고 2016두41729 판결 등)는 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 되는지는 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체, 내용, 형식, 절차, 이해관계인이 입는 불이익 등을 종합적으로 고려하여 개별적으로 결정해야 한다고 보고 있습니다.
환경영향평가법 제17조 제5항 및 제45조 제5항 (재검토 통보 규정): 이 조항들은 환경부장관(또는 위임받은 기관)이 전략환경영향평가나 소규모 환경영향평가 협의 요청을 받은 경우, 환경 훼손 우려가 현저하거나 국가 환경 정책에 부합하지 않을 때 해당 계획의 규모, 내용, 시행시기 등을 ‘재검토할 것을 주관 행정기관의 장에게 통보할 수 있다’고 규정합니다. 법원은 이 조항의 문언이 지시나 명령이 아닌 ‘협의’를 통해 사업의 환경 영향을 검토하도록 명시하고 있다는 점에 주목했습니다.
환경영향평가법 제19조 제1항, 제2항 및 제46조 제1항, 제2항 (협의 내용 반영 및 조치): 이 조항들은 주관 행정기관의 장 또는 승인기관의 장이 환경부장관으로부터 통보받은 협의 내용을 해당 계획에 반영하기 위한 조치를 해야 한다고 규정합니다. 그러나 ‘반영하기 곤란한 특별한 사유’가 있을 경우에는 환경부장관과 협의한 후 계획을 승인하거나 확정할 수 있다는 단서 조항도 존재합니다. 법원은 이 규정들이 승인기관의 장이 환경부장관의 협의 내용에 ‘구속’되는 것으로 볼 수 없으며, 오히려 협의 내용을 반영하기 곤란한 특별한 사정이 있을 때는 따르지 않을 수도 있다고 해석했습니다. 또한, ‘재검토 통보’에 대해서는 승인기관의 장이 반드시 따라야 한다는 규정도 환경영향평가법에 명시되어 있지 않다고 보았습니다.
결론적으로 법원은 한강유역환경청장의 재검토 통보가 환경영향평가법에 따른 협의 절차 내에서 이루어진 검토 의견으로서, 시흥시의 법적 권리나 의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분이 아니라고 판단했습니다. 이는 행정기관 상호 간의 ‘기관소송’ 성격도 있지만, 관련 법령에 별다른 규정이 없고 통보 자체가 법률상 지위에 직접 변동을 초래하지 않으므로 행정소송의 대상으로 볼 수 없다고 보았습니다.
이와 유사한 상황에서는 행정기관 간의 협의 과정에서 받은 재검토 요청이나 의견이 법적으로 어떤 의미를 가지는지 신중하게 검토해야 합니다. 단순히 행정기관의 검토 의견이나 권고는 직접적인 권리 의무에 영향을 주지 않는 한, 소송으로 다투기 어려울 수 있습니다. 이러한 통보는 사업 계획의 승인 여부를 결정하는 주체에게 환경적 타당성을 재고하도록 하는 ‘협의’의 성격이 강합니다. 따라서 재검토 의견을 받았다면, 소송을 고려하기보다는 해당 환경 문제를 해결하기 위한 사업 계획의 수정, 보완, 그리고 환경청과의 지속적인 협의를 통해 대안을 마련하는 데 집중하는 것이 더욱 효과적일 수 있습니다. 특히 환경적으로 보전 가치가 높은 지역을 지나는 사업의 경우, 환경영향평가 과정에서 더욱 엄격한 기준이 적용될 수 있음을 염두에 두어야 합니다.
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