행정
A지구 도시개발사업조합은 도시개발사업을 진행하면서 인근 지하차도 설치비용 146억 5,700만원을 부담하라는 평택시장의 처분을 받았습니다. 조합은 이 지하차도가 자신들의 사업과 무관하며, 처분 사유가 없고, 절차적 위법이 있으며, 신뢰보호 및 이중부담 금지 원칙을 위반했고, 재량권을 남용했다고 주장하며 처분의 무효 확인 또는 취소를 구했습니다. 그러나 법원은 지하차도가 사업의 교통량 증가와 관련이 있고, 비용 부담 계획이 포함된 개발계획 변경 인가에 따라 적법하게 이루어졌으며, 절차적 문제나 법 원칙 위반이 없다고 판단하여 조합의 청구를 모두 기각했습니다.
A지구 도시개발사업조합은 2007년 도시개발사업을 제안했고, 2008년 도시개발구역으로 지정되었습니다. 이후 사업 진행 중 교통영향평가 등으로 E역 앞 B 지하차도 설치 필요성이 제기되었고, 평택시는 A지구 도시개발사업으로 인한 교통량 증가를 이유로 해당 지하차도 설치비용의 일부를 조합이 부담할 것을 요구했습니다. 조합은 초기에는 광역교통시설 부담금 면제를 조건으로 다른 개발조합들과 지하차도 비용 분담 약정을 맺거나, 비용 분담 내용을 제외한 변경 인가를 신청하는 등 부담에 저항했습니다. 그러나 피고는 수차례 비용 분담 반영을 요구하며 인가 신청을 반려했고, 국민권익위원회와 평택시의회 행정사무조사를 거친 후, 조합은 결국 2017년 B 지하차도 설치비용 분담금 146억 5,700만원을 포함한 개발계획 및 실시계획 변경 인가를 신청하여 승인받았습니다. 그 후 2022년 평택시장이 해당 부담금을 부과하자, 조합은 이 처분이 부당하다며 무효확인 및 취소 소송을 제기하기에 이르렀습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, A지구 도시개발사업구역 밖에 위치한 B 지하차도의 설치가 A지구 도시개발사업과 관련이 있는지 여부입니다. 둘째, 평택시장이 A지구 도시개발사업조합에 지하차도 설치비용을 부과한 처분의 처분 사유가 정당하게 존재하는지 여부입니다. 셋째, 해당 처분이 도시개발법령에 따른 절차를 준수했는지, 즉 선행처분 부존재 또는 도시개발법 시행령 제75조가 정한 절차 위반 여부입니다. 넷째, 평택시장의 처분이 신뢰보호의 원칙이나 부담금 이중부담금지 원칙 등 실체적 법 원칙을 위반했는지 여부입니다. 다섯째, 처분 과정에서 평택시장이 재량권을 일탈하거나 남용했는지 여부입니다.
원고 A지구 도시개발사업조합의 주위적 청구(이 사건 처분 무효 확인)와 예비적 청구(이 사건 처분 취소)를 모두 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.
법원은 B 지하차도 설치가 A지구 도시개발사업으로 인한 교통량 증가 및 교통상황 악화 개선과 밀접한 관련이 있어 사업과 무관하다는 주장을 받아들이지 않았습니다. 또한, 처분은 원고 스스로 지하차도 설치비용 분담 계획을 포함하여 변경 인가를 신청하고 인가받은 개발계획에 근거한 것이므로 처분 사유가 존재한다고 보았습니다. 절차적 위법 주장에 대해서는 이 사건 처분이 개발계획에 비용 부담 계획이 포함된 경우에 해당하는 도시개발법 제58조 제1항에 따라 이루어진 것이므로, 추가 설치 시설에 적용되는 시행령 제75조의 절차를 따르지 않은 것은 위법이 아니라고 판단했습니다. 신뢰보호 원칙 위반 주장 역시, 피고가 지하차도 설치비용을 부담시키지 않겠다는 공적 견해를 표명했다고 보기 어렵고, 원고가 최종적으로 자발적인 의사에 따라 비용 분담 계획을 반영했으므로 인정되지 않았습니다. 부담금 이중부담금지 원칙에 대해서는 도시개발법에 따른 지하차도 설치비용과 광역교통법에 따른 광역교통시설 부담금은 법적 근거와 성격이 다르므로 이중부담이 아니라고 보았습니다. 마지막으로, 재량권 일탈·남용 주장도 사업의 개발이익, 교통 영향, 다른 개발조합과의 형평성 등을 고려할 때 인정하기 어렵다고 판단했습니다. 따라서 원고의 모든 주장을 배척하고 청구를 기각했습니다.
이 사건과 관련하여 적용된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.
도시개발법 제58조 제1항 (도시개발구역 밖의 기반시설 설치 비용 부담): 이 조항은 도시개발구역 밖에 설치되는 기반시설이라도 해당 도시개발구역의 이용에 제공하기 위한 것이라면, 지정권자가 개발계획에 포함된 비용 부담 계획에 따라 사업 시행자에게 설치 비용을 부담하게 할 수 있음을 규정합니다. 법원은 A지구 도시개발사업으로 인한 교통량 증가가 B 지하차도 설치와 밀접한 관련이 있다고 보아 이 조항에 근거한 평택시장의 처분이 적법하다고 판단했습니다.
도시개발법 제4조 제3항 (개발계획 변경): 이 조항은 지정권자가 사업시행자의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있도록 합니다. 이 사건에서 원고가 직접 B 지하차도 설치비용 분담 계획을 포함한 개발계획 변경을 신청하여 인가받은 것이 비용 부과의 직접적인 근거가 되었습니다.
도시개발법 시행령 제75조 (추가 설치 시설 비용의 납부 통지 및 협의): 이 조항은 개발계획에 포함되지 않았던 기반시설을 추가로 설치할 경우에 적용되는 것으로, 비용 부담자에게 설계서 또는 비용산출 근거 서류를 첨부하여 납부를 통지하고, 둘 이상이 부담할 경우 분담률 및 납부방법에 관해 협의하도록 규정합니다. 그러나 이 사건의 경우 비용 부담이 이미 개발계획에 포함된 경우(제58조 제1항)로 보아 이 조항의 적용 대상이 아니라고 판단되었습니다.
부담금관리기본법 제5조 제1항 (부담금 이중부담 금지): 이 조항은 하나의 부과 대상에 대해 부담금을 이중으로 부과되어서는 안 된다는 원칙을 정하고 있습니다. 법원은 B 지하차도 설치비용 부담금은 도시개발법에 근거하고, 광역교통시설 부담금은 광역교통법에 근거하는 것으로 목적과 성격이 달라 이중부담금지 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.
신뢰보호의 원칙: 행정청의 공적인 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 보호되어야 한다는 행정법상 원칙입니다. 법원은 평택시장이 원고에게 B 지하차도 설치비용을 부담시키지 않겠다는 공적 견해를 명시적으로 표명했다고 인정하기 어렵고, 오히려 지속적으로 비용 부담을 요구했으며 원고가 이를 수용하여 변경 인가를 받았으므로 이 원칙이 적용되기 어렵다고 보았습니다.
재량권 일탈·남용의 원칙: 행정청의 재량 행위가 사실 오인, 비례 원칙 위반, 평등 원칙 위반 등으로 재량권의 한계를 넘어서거나 부당하게 행사되어서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 이 사건 처분이 개발이익, 교통량 증가 효과, 다른 개발조합과의 형평성 등을 종합적으로 고려할 때 재량권의 범위를 벗어나지 않았다고 판단했습니다.
개발사업 진행 시 예상치 못한 비용 부담 문제에 직면할 경우 다음과 같은 사항들을 고려하는 것이 중요합니다. 개발사업 초기부터 교통영향평가 등 관련 협의 과정에 적극적으로 참여하여 발생 가능한 기반시설 설치 요구사항과 그에 따른 비용 부담 계획을 미리 파악하고 대응해야 합니다. 행정청의 개발계획 및 실시계획 인가 조건에 기반시설 설치비용 분담 의무가 포함될 경우, 해당 조건의 법적 구속력과 재정적 영향을 면밀히 검토하고, 추후 문제 발생 소지가 있는 부분은 사전에 명확히 해두어야 합니다. 다른 개발사업자와 체결한 기반시설 분담 관련 사적 약정은 행정청의 공법상 처분과는 별개의 문제로 취급될 수 있으므로, 약정의 조건 성취 여부나 효력에 대한 법적 검토가 필요합니다. 행정절차법상 명시된 통지나 협의 의무가 특정 상황에 적용되지 않을 수 있음을 인지하고, 관련 법령의 적용 범위와 요건을 정확히 확인해야 합니다. 행정청의 공적 견해표명에 의한 신뢰보호 원칙을 주장하려면, 행정청이 해당 비용을 부과하지 않겠다는 명확하고 구체적인 의사를 외부에 표명한 증거가 있어야 하며, 단순히 특정 시점의 문서만으로는 인정받기 어려울 수 있습니다. 부담금의 이중부과 금지 원칙은 각 부담금의 법적 근거, 부과 목적 및 성격이 다를 경우 적용되지 않을 수 있으므로, 납부하는 부담금들이 동일한 성격인지 면밀히 검토해야 합니다. 행정청의 재량권 일탈·남용을 주장할 때는 부과되는 비용의 액수가 과도하다는 주장만으로는 부족하며, 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등 구체적인 증거와 법적 논리를 제시해야 합니다.
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