화성시 개발제한구역 공공주택지구 지정 적법성 판단 사건

국토교통부장관이 화성시 일원 743,783㎡를 공공주택지구로 지정하자, 해당 지역 거주민 A가 개발 필요성 부족, 환경영향평가 절차상 하자, 개발제한구역 해제 요건 미충족, 재산권 침해 등을 이유로 지정 취소 소송을 제기했으나, 법원은 공공주택지구 지정이 행정청의 넓은 재량권 내에 있고, 환경평가 절차 및 개발제한구역 해제 요건을 충족하며, 재산권 침해로 볼 수 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고 A: 공공주택지구로 지정된 지역에 거주하는 주민
• 피고 국토교통부장관: 공공주택지구 지정 처분을 내린 행정기관의 장
• 피고보조참가인 한국토지주택공사 (LH): 공공주택사업자로 지정된 기관

분쟁 상황

국토교통부장관이 2018년 12월 31일 화성시 D리, E리, F리 일원 약 74만 제곱미터를 공공주택지구로 지정하고 한국토지주택공사를 사업자로 지정했습니다. 이 지역에 거주하는 원고 A는 이 지정 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다. 원고는 해당 지역에 미분양 아파트가 많고 인구 증가가 없으므로 공공주택지구 지정의 필요성이 없다고 주장했습니다. 또한, 환경영향평가 과정에서 주민 의견이 제대로 반영되지 않았고, 특히 추천한 위원이 배제되는 등 절차적 하자가 있다고 주장했습니다. 개발제한구역인 이 지역은 '공공주택특별법 시행령' 제18조에서 정하는 환경평가 결과 보존가치가 낮아야 한다는 요건(80.6%가 1~2등급)과 생태계 보전이 필요한 야생동물 집단서식지가 아니어야 한다는 요건(천연기념물 2급 맹꽁이 서식)을 충족하지 못했다고 주장했습니다. 마지막으로, 개발제한구역으로 묶여 개발이 제한되던 토지에 대해 환지 방식이 아닌 수용개발 방식을 선택하여 기존 토지소유자들의 재산권을 침해했다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 이 사건 B를 공공주택지구로 지정할 필요성이 인정되는지 여부입니다. 둘째, 환경영향평가 과정에서 절차적 하자가 있었는지 여부입니다. 셋째, 개발제한구역을 공공주택지구로 지정하기 위한 '공공주택특별법 시행령' 제18조 제1호(환경평가 보존가치) 및 제2호(야생동물 집단서식지)의 요건을 충족했는지 여부입니다. 넷째, 공공주택 특별법에 의한 수용개발 방식이 기존 토지소유자들의 재산권을 침해하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 피고 국토교통부장관의 공공주택지구 지정 처분이 적법하다고 판단했습니다. 공공주택지구 지정은 행정주체에게 광범위한 형성의 자유(계획재량권)가 인정되는 행정계획에 해당하므로, 그 필요성 판단에 있어 재량권 일탈이나 남용이 없었다고 보았습니다. 또한, 환경영향평가에 절차적 하자가 있다고 인정할 만한 사유가 없다고 판단했습니다. 개발제한구역 해제 요건과 관련하여, 환경평가 결과 보존가치가 낮다고 판단될 수 있는 사정들을 종합적으로 고려했고, 맹꽁이 서식지가 '생태계 보전의 필요성이 있는 집단서식지'에 해당한다고 보기도 어렵다고 판단하여 시행령 제18조의 요건을 충족한다고 보았습니다. 마지막으로, 공익사업을 위한 보상이 이루어지는 이상 수용개발 방식이 토지소유자들의 재산권을 침해하여 위법하다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에서는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 공공주택 특별법 제6조: 이 조항은 국토교통부장관이 공공주택지구를 지정할 수 있는 법적 근거를 제공합니다. 이 사건 처분(B 공공주택지구 지정)은 이 법 조항에 따라 이루어졌습니다.
2. 공공주택 특별법 제22조 제2항 및 동법 시행령 제18조: 이 조항들은 개발제한구역을 공공주택지구로 지정하기 위한 특별한 요건들을 규정하고 있습니다. 특히 시행령 제18조는 다음과 같은 세부 요건을 명시하며, 이 사건의 핵심 쟁점이 되었습니다.
   • 제1호: '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제2조 제3항 제1호에 따른 개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 공공주택의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역'이어야 합니다. 법원은 이 요건을 해석할 때, '구 개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침(국토교통부 훈령)'과 같은 하위 규정이 상위법령의 추상적인 원칙을 구체화한 것으로 보아 그 효력을 인정했습니다. 예를 들어, 농업적성도 12등급지라도 농림축산식품부와 협의된 경우 해제 가능하며, 대상지의 정형화를 위해 불가피한 경우에는 입업적성도, 식물상 등의 환경평가 12등급지도 해제될 수 있다고 보았습니다. 또한, 어느 지역의 보존가치를 평가함에 있어 특정 부분만이 아닌 지역 전체를 종합적으로 보아야 한다고 판시했습니다.
   • 제2호: '생태계 보전의 필요성이 있는 야생동물 집단서식지 및 희귀식물 집단군락지 등이 아닌 지역'이어야 합니다. 이 사건에서 천연기념물 2급 보호종인 맹꽁이가 서식했음에도 불구하고, 법원은 이를 '생태계 보전의 필요성이 있는 집단서식지'로 보지 않아 요건을 충족한다고 판단했습니다.
3. 행정계획에 대한 행정청의 재량권: 법원은 공공주택지구 지정과 같은 행정계획은 서민의 주거안정 등 특정한 행정목표 달성을 위해 여러 사정을 종합적으로 고려하는 행정행위로서, 관계 법령이 추상적인 행정목표와 절차만을 규정하고 있어 행정주체에게 비교적 광범위한 '형성의 자유(계획재량권)'가 인정된다고 보았습니다. 따라서 행정청이 계획재량의 한계를 일탈하거나 남용했는지 여부가 중요한 판단 기준이 됩니다.
4. 재산권 침해 여부: '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'에 따라 토지소유자들에게 보상이 이루어질 경우, 행정청이 수용개발 방식을 선택하는 것이 토지소유자의 재산권을 침해하여 위법하다고 보기는 어렵다는 법리가 적용되었습니다.

참고 사항

공공주택지구 지정과 같은 행정계획은 행정청의 광범위한 '계획재량권'이 인정되므로, 단순히 필요성이 부족하다는 주장만으로는 지정 처분을 취소하기 어렵습니다. 행정청의 재량권 일탈이나 남용이 있었음을 구체적인 증거와 법리에 기반하여 입증해야 합니다. 환경영향평가 절차에 참여하거나 의견을 제시할 기회가 있다면 적극적으로 활용하고, 절차상 하자를 주장할 경우에는 의견 제출 시도, 배제 경위 등 구체적인 증거를 확보하는 것이 중요합니다. 개발제한구역 해제 요건은 '공공주택특별법 시행령' 제18조에 명시되어 있으며, 환경평가 등급 해석 시 관련 훈령 등이 상위법령의 취지를 구체화한 것으로 인정될 수 있습니다. 야생동물 서식지 문제는 해당 종이 '생태계 보전의 필요성이 있는 집단서식지'에 해당하는지 여부가 핵심이므로, 단순히 보호종이 서식한다는 것만으로는 요건 미충족으로 인정되기 어려울 수 있습니다. 개발 방식(환지 vs. 수용)과 관련하여 재산권 침해를 주장하는 경우, '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'에 따른 적절한 보상이 이루어진다면 개발 방식 선택 자체가 위법하다고 인정받기는 어려울 수 있습니다.