도로 사용을 막은 사도 개설 허가 무효 확인 판결

이 사건은 특정 토지에 연결된 도로(사도)의 개설 허가 처분이 무효인지 여부를 다툰 소송입니다. 사도 일부 소유자인 원고 A는 과거 시장이 내준 사도 개설 허가가 법규를 위반하여 무효라고 주장하며 무효 확인 소송을 제기하여 1심에서 승소했습니다. 그러나 이 사도를 통행로로 사용하던 회사들(재심원고 E, G, I)이 1심 판결로 인해 통행이 제한되자, 자신들에게 책임 없는 사유로 소송에 참여하지 못했다고 주장하며 재심을 청구했습니다. 항소심 법원은 재심원고들의 재심 청구를 받아들여, 1심 판결 및 재심대상판결을 모두 취소하고 원고 A의 청구를 기각했습니다. 이는 사도 개설 허가에 절차적 하자가 있었지만, 그것이 행정처분을 무효로 할 만큼 중대하고 명백한 하자로 볼 수 없다고 판단한 것입니다.

즉, 최종적으로 법원은 해당 사도 개설 허가는 무효가 아니라고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고(재심피고) A: 이 사건 사도의 일부 지분을 소유한 개인으로, 사도 개설 허가 처분이 무효임을 주장했습니다.
• 피고(재심피고) 화성시장: 1993년 이 사건 사도 개설 허가를 내준 행정기관입니다.
• 재심원고(항소인) 주식회사 E, 주식회사 G, 주식회사 I: 이 사건 사도를 공장 통행로로 이용하거나 이용할 예정이었던 회사들로, 사도 개설 허가 처분이 무효라는 판결에 불복하여 재심을 청구했습니다.
• L: 이 사건 사도 인근 토지 소유자로, 과거 이 사건 사도에 대한 통행권 확인 소송을 제기했었습니다.
• K: 1993년 이 사건 사도 개설 허가를 최초로 받은 개인입니다.

분쟁 상황

이 사건은 지방도와 연결되는 진입로(이 사건 진입로)를 둘러싼 갈등에서 시작되었습니다. L은 자신의 토지로 가는 통행을 위해 이 진입로에 대한 통행권 확인 소송을 제기했고, 1심에서는 패소했으나 2심에서 이 진입로가 사도법상의 사도임을 인정받아 승소했습니다. 이후 이 진입로의 일부 소유자인 원고 A는 화성시장이 1993년 K에게 내준 사도 개설 허가 처분이 법적으로 무효라며 행정소송을 제기하여 1심에서 승소했습니다. 이 판결로 인해 해당 사도를 공장 진입로로 이용하거나 이용할 예정이던 재심원고 회사들(E, G, I)은 통행이 방해받게 되었습니다. 이에 재심원고들은 자신들에게 책임 없는 사유로 소송에 참여하지 못했다며 1심 판결에 대한 재심을 청구하고 항소했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음 두 가지였습니다.

1. 과거 화성시장이 내준 사도 개설 허가 처분이 법적으로 무효인지 여부.
2. 해당 허가 처분에 절차적 하자가 있었다면, 이 하자가 처분을 무효로 할 만큼 '중대하고 명백'한지에 대한 판단.

법원의 판단

항소심 법원은 제1심 판결 및 재심대상판결을 모두 취소하고, 원고 A의 사도개설허가처분 무효 확인 청구를 기각했습니다. 이는 화성시장의 사도 개설 허가 처분이 무효가 아니라는 취지입니다.

결론

법원은 이 사건 사도 개설 허가 처분 당시, 해당 진입로가 구 사도법(1997. 12. 13. 개정 전)상 '5호 이내의 사용에 공하는 도로'에 해당하여 원칙적으로 사도법의 적용 대상이 아니었으나, 예외적으로 구 사도법 제3조 단서에 근거하여 사도법이 적용된 것으로 보았습니다. 비록 구 사도법 시행령 제1조에 따른 고시가 누락되는 절차적 하자가 있었으나, 이 고시는 사도법 자체에서 명시적으로 규정된 허가의 필수 요건으로 보기 어렵고, 공고의 성격을 지닐 뿐이므로, 그 누락만으로 이 사건 처분이 '중대하고 명백'한 하자가 있어 무효라고 할 수는 없다고 판단했습니다. 따라서 원고 A의 무효 확인 청구를 기각하여, 해당 사도 개설 허가는 여전히 유효함을 확인했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 구 사도법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제3조 및 제4조: 사도(개인 소유 도로)의 설치와 관련된 법률입니다. 원칙적으로 '5호 이내의 사용에 공하는 도로'에는 사도법이 적용되지 않습니다(제3조 본문). 그러나 예외적으로 특별한 사정이 있는 경우, 시장 또는 군수가 필요하다고 인정하면 사도법을 적용할 수 있습니다(제3조 단서). 또한, 사도를 개설하려는 사람은 시장 또는 군수의 허가를 받아야 합니다(제4조).
2. 구 사도법 제6조: 사도를 설치한 사람은 시장 또는 군수의 허가 없이는 일반인들의 통행을 제한하거나 금지할 수 없다고 규정하여, 사도의 공공적 성격을 강조합니다.
3. 구 사도법 시행령(2005. 5. 31. 대통령령 제18855호로 개정되기 전의 것) 제1조: 사도법이 적용되는 경우 이를 고시하도록 규정하고 있습니다. 이 사건에서는 이 고시가 누락된 것이 처분의 무효 사유가 되는지 여부가 쟁점이 되었습니다.
4. 행정소송법 제12조, 제31조, 제38조 제1항: 행정처분 무효 확인 소송의 제기 요건(법률상 이익 있는 자), 그리고 제3자가 확정된 종국판결에 대해 재심을 청구할 수 있는 요건(자기에게 책임 없는 사유로 소송에 참가하지 못함으로써 판결에 영향을 미칠 공격 또는 방어방법을 제출하지 못한 때) 및 제소기간(확정판결 있음을 안 날로부터 30일 이내, 판결 확정일로부터 1년 이내)을 규정하고 있습니다. 무효 등 확인 소송에도 준용됩니다.
5. 행정처분 무효의 법리: 행정처분이 당연무효로 인정되려면, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대하고 명백'한 것이어야 합니다. 하자의 중대성 및 명백성을 판단할 때는 해당 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려하고, 구체적인 사안의 특수성도 함께 살펴야 합니다. 단순히 절차적 하자가 있었다는 것만으로는 항상 무효가 되는 것은 아닙니다.

참고 사항

1. 사도 개설 허가의 법적 유효성 확인: 개인 소유의 도로(사도)를 개설하거나 이용할 계획이라면, 해당 사도 개설 허가 처분의 적법성과 유효성 여부를 면밀히 확인해야 합니다. 특히, 허가 당시의 법령과 조건을 자세히 검토하는 것이 중요합니다.
2. 행정처분 무효 주장의 어려움: 행정기관의 처분이 무효가 되려면 그 하자가 단순히 법규를 위반한 것을 넘어 '중대하고 명백'해야 합니다. 이는 법규의 목적, 의미, 기능 및 구체적 상황의 특수성을 종합적으로 고려하여 판단되므로, 단순한 절차상 하자가 있었다는 것만으로는 무효로 인정받기 어렵습니다.
3. 이해관계자의 적극적인 권리 행사: 기존에 통행로로 사용하던 도로의 법적 상태가 변경되거나 통행이 제한될 위험이 발생하면, 해당 도로를 이용하는 이해관계자들은 소송에 적극적으로 참여하거나, 재심 청구 등 법이 정한 절차를 통해 자신의 권리를 주장해야 합니다. 행정소송법상 제3자의 재심 청구는 '책임 없는 사유'로 소송에 참가하지 못했을 때 가능하며, 정해진 제소기간(확정 판결을 안 날로부터 30일 이내, 확정일로부터 1년 이내)을 준수해야 합니다.
4. '5호 이내의 사용에 공하는 도로' 판단 기준: 사도법의 적용 여부를 판단하는 중요한 기준 중 하나는 해당 도로가 '5호 이내의 사용에 공하는 도로'에 해당하는지 여부입니다. 이는 주로 도로 개설 당시 주변에 존재했던 건축물의 수를 기준으로 판단될 수 있습니다.
5. 고시 등 절차적 규정의 중요성: 행정처분 과정에서 고시 등 절차적 규정이 누락되었다고 해서 반드시 그 처분이 무효가 되는 것은 아닙니다. 해당 고시가 법령의 위임에 따른 것인지, 허가 요건이나 필수적인 절차에 해당하는지, 단순히 공고의 성격을 갖는 것인지 등에 따라 하자의 중대성 판단이 달라질 수 있습니다.