행정
원고들은 자신들이 소유하거나 공유지분권을 가진 토지가 서울특별시에 의해 도시자연공원구역으로 지정되자, 해당 지정이 자신들의 재산권을 과도하게 침해하고 공익과 사익 간의 정당한 이익형량을 결여했다고 주장하며 지정 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다. 해당 토지들은 이전에 도시계획시설(공원)로 결정된 바 있었습니다. 그러나 법원은 원고들의 주장을 받아들이지 않고 서울특별시장의 처분이 적법하다고 판단했습니다.
원고들은 서울시 내에 위치한 자신들의 토지를 소유하고 있었는데, 해당 토지들은 이전에 도시계획시설(도시자연공원 또는 근린공원)로 결정되어 있었습니다. 2020년 6월 29일, 서울특별시장은 도시의 자연환경 보호와 시민 여가 공간 제공을 목적으로 원고들 소유 토지를 포함한 68개소에 도시자연공원구역을 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 원고들은 이 지정으로 인해 토지 사용이 극히 제한되고 사실상 재산권 행사가 불가능해졌으며, 다른 규제(개발제한구역)와 중복되어 과도한 재산권 침해가 발생했다고 주장하며 행정처분 취소 소송을 제기했습니다.
서울특별시장(피고)의 토지 소유주들(원고) 소유 토지에 대한 도시자연공원구역 지정이 원고들의 재산권을 과도하게 침해하고 공익과 사익 간의 정당하고 객관적인 이익형량을 결여하여 위법한지에 대한 여부입니다. 특히 원고들은 도시자연공원구역 지정에 실효제도가 없어 재산권 행사에 영구적 제약이 발생하고, 보상청구가 어렵거나 사용수익이 불가능하며, 개발제한구역 중복 지정이 과도한 침해라고 주장했습니다.
법원은 원고들의 청구를 모두 기각하고, 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.
결론적으로 법원은 서울특별시장의 도시자연공원구역 지정 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 증거가 충분하지 않다고 판단하여 원고들의 청구를 전부 받아들이지 않았습니다. 따라서 원고들은 해당 토지를 도시자연공원구역으로 계속 유지하게 되었습니다.
이 판결은 토지 재산권의 공공성, 행정계획의 재량권 범위, 그리고 재산권 제한에 따른 보상 또는 구제 수단의 존재 여부를 중심으로 판단했습니다.
헌법 제23조(재산권 보장 및 공공복리 적합 의무), 제122조(국토의 효율적 이용·보전) 및 토지의 사회성: 헌법은 모든 국민의 재산권을 보장하면서도 그 내용과 한계를 법률로 정하며 공공복리에 적합하도록 행사해야 한다고 규정합니다. 특히 토지는 생산이나 대체가 불가능하고 공급이 제한적이며 모든 국민 생활에 큰 영향을 미치므로, 그 이용에 있어 공동체의 이익이 강하게 관철되어야 합니다. 국가는 국토의 효율적 이용·개발·보전을 위해 법률이 정하는 바에 따라 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있으며, 이는 서울시장의 도시자연공원구역 지정 권한의 헌법적 근거가 됩니다.
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(구 국토계획법) 제38조의2 제1항: 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식 공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역을 지정할 수 있습니다. 이는 피고 서울시장의 이 사건 처분의 직접적인 법적 근거가 됩니다.
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법) 제26조, 제27조 제1항 단서, 제29조 제1항 및 시행령 제25조 제1항: 공원녹지법은 도시자연공원구역의 지정 기준을 인구, 산업, 교통, 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형, 경관 등 자연환경적 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다. 또한, 도시자연공원구역 내에서도 특별시장 등의 허가를 받아 여가활용시설, 주택·근린생활시설 등 특정 시설 건축이나 토지 형질변경 등 일부 행위가 제한적으로 허용될 수 있음을 명시하고 있습니다. 특히 중요한 것은 도시자연공원구역 지정으로 토지를 종래 용도로 사용할 수 없어 효용이 현저히 감소되거나 사용·수익이 사실상 불가능한 경우, 토지 소유자가 매수를 청구할 수 있는 '매수청구권'이 있다는 점입니다. 법원은 이러한 제도가 원고들의 재산권에 수인한도를 넘어서는 제약을 발생시켰다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
행정계획의 형성의 재량 및 이익형량의 원칙: 행정주체는 특정한 행정목표 달성을 위한 행정계획 입안·결정에 관하여 광범위한 형성의 재량을 가집니다. 그러나 이러한 재량은 관련되는 제반 공익과 사익을 비교·형량해야 한다는 제한이 있습니다. 행정주체가 이익형량을 전혀 하지 않거나 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우, 또는 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 한 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아 위법합니다. 이 사건에서 법원은 피고가 이 사건 처분 전 기초조사, 현장조사, 도시계획위원회 심의 등을 통해 이익형량을 충분히 했으며, 정당성과 객관성이 결여되었다고 볼 만한 사정이 없다고 보았습니다. 재량권 일탈·남용에 대한 증명책임은 행정행위의 효력을 다투는 사람에게 있습니다.
구 도시계획법 제4조(헌법불합치 결정)와 실효제도: 1999년 헌법재판소는 장기간 미집행 도시계획시설결정에 대한 보상 없는 제한이 과도한 재산권 침해라며 헌법불합치 결정을 내렸고, 이후 20년 이상 미집행 시 시설 결정의 효력이 상실되는 '실효제도'가 도입되었습니다. 그러나 이 사건의 도시자연공원구역은 일반적인 도시계획시설과는 성격이 다르며, 매수청구권 등의 별도 구제 제도가 존재하므로 실효제도가 없다는 원고의 주장만으로는 재산권 침해를 인정하기 어렵다는 입장을 취했습니다.
개발제한구역법 제1조, 제3조, 제12조 제1항: 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전을 목적으로 지정됩니다. 개발제한구역 내에서도 실외체육시설, 지역 주민의 생활 편의 시설, 특정 토지 형질변경 등 일부 행위가 허용될 수 있습니다. 법원은 개발제한구역과 도시자연공원구역의 지정 목적 및 허용 행위가 유사하므로, 개발제한구역으로 지정된 토지를 도시자연공원구역으로 중복 지정했다고 해서 원고들의 재산권을 과도하게 침해한다고 볼 수는 없다고 판단했습니다.
토지 소유자들은 국가나 지방자치단체가 도시 계획 목적으로 자신의 토지에 대한 이용 제한을 가하는 경우, 재산권 침해를 주장하며 소송을 제기할 수 있습니다. 이때 단순한 재산권 제한이 아니라 '수인한도를 넘어서는 과도한 제한'임을 입증하는 것이 중요합니다. 도시자연공원구역 지정과 같이 공익을 위한 토지 이용 제한의 경우에도 '매수청구권'과 같은 보상 제도가 마련되어 있을 수 있으므로, 자신의 토지가 사실상 사용·수익이 불가능해지는 경우 해당 권리 행사를 고려할 수 있습니다. 또한 제한된 범위 내에서 여가 활용 시설 건축 등 일부 개발 행위가 허용될 여지도 있습니다. 행정기관의 도시 계획 결정은 광범위한 재량을 가지므로, 이를 다투려면 행정기관이 이익형량을 전혀 하지 않았거나, 고려해야 할 사항을 누락했거나, 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 했음을 구체적으로 입증해야 합니다. 이익형량의 증명 책임은 행정행위의 효력을 다투는 사람에게 있습니다. 개발제한구역과 같은 다른 용도구역으로 이미 지정된 토지라고 해서 도시자연공원구역으로 중복 지정하는 것이 무조건 재산권 침해가 되는 것은 아닙니다. 각 규제의 목적과 내용이 유사하다면 중복 지정의 타당성이 인정될 수 있습니다.
