오랜 기간 공원 용지로 묶인 땅, 도시자연공원구역 지정 취소 거부 사건

원고 소유의 서울 서초구 일대 임야는 1984년부터 근린공원으로 지정되어 오랜 기간 재산권 행사에 제한을 받았습니다. 1999년 헌법재판소는 장기간 도시계획시설 결정에도 사업이 시행되지 않을 경우 보상 없이 재산권을 제한하는 것이 위헌이라고 결정했습니다. 이에 따라 법률이 개정되어 도시계획시설 결정 고시일로부터 20년이 지나면 그 효력이 상실되도록 하였고, 원고 토지에 대한 공원 지정은 2020년 실효될 위기에 처했습니다. 이에 서울특별시장은 2020년 6월 29일 원고 토지를 기존 공원시설에서 해제하는 동시에 '도시자연공원구역'으로 지정하는 도시관리계획 변경 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 의견청취 절차 위반, 재산권 과도 침해, 신뢰보호 원칙 위반, 토지적성평가 미실시 등의 위법이 있다고 주장하며 처분 취소를 요구했으나, 법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 서울특별시장의 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 서초구 B 임야 4,550㎡ 및 C 임야 8,264㎡ 토지의 소유자입니다.
• 피고 서울특별시장: 원고의 토지에 대해 도시자연공원구역 지정 처분을 내린 행정기관입니다.

분쟁 상황

원고 소유의 토지는 1984년 근린공원으로 지정된 이후 약 36년간 도시계획시설로 묶여 재산권 행사에 제약을 받아왔습니다. 1999년 헌법불합치 결정과 관련 법 개정에 따라, 도시계획시설 결정 후 20년 이내 사업이 시행되지 않으면 효력을 잃는다는 규정이 생겼고, 원고 토지의 공원 지정은 2020년 7월 1일자로 실효될 위기에 놓였습니다. 이에 서울특별시장은 기존 공원 지정을 해제하고 이 토지를 포함한 일대를 '도시자연공원구역'으로 새롭게 지정하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이러한 재지정이 사실상 재산권 제한을 지속하는 것이며, 기존의 법적 변화를 통해 재산권이 보장될 것이라는 신뢰를 저버린 행위라고 주장하며 법원에 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건은 원고 토지에 대한 도시자연공원구역 지정 처분이 다음과 같은 이유로 위법한지 여부가 주요 쟁점이었습니다.

1. 피고가 실질적인 의견청취 절차 없이 처분을 내렸는지 여부.
2. 이 처분이 장기간의 재산권 제한을 더욱 심화시켜 헌법불합치 결정의 취지에 반하고 비례의 원칙에 위반되는지 여부.
3. 도시계획시설 실효 규정을 신뢰한 원고의 이익을 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부.
4. 도시자연공원구역 지정 시 토지적성평가를 고려하지 않은 것이 위법한지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 피고 서울특별시장의 도시자연공원구역 지정 처분이 적법하다고 판단했습니다. 의견청취 절차는 법정 공고 및 열람 절차를 거쳤으므로 적법하다고 보았고, 원고 토지의 지목이 임야였으며 기존에도 임야로 사용되어 왔고 처분 후에도 종래 용도대로 계속 사용하는 것이 가능하다는 점 등을 들어 재산권 침해가 과도하지 않으며 비례의 원칙에 반하지 않는다고 판단했습니다. 또한, 도시계획시설 실효 규정은 법률일 뿐 행정청의 공적인 견해표명으로 볼 수 없고 새로운 규제 자체를 금지하는 것이 아니므로 신뢰보호원칙 위반이 아니라고 보았습니다. 마지막으로 도시자연공원구역 지정은 용도구역 지정에 해당하여 토지적성평가가 의무 사항이 아니므로 이를 실시하지 않은 것이 위법하지 않다고 판시했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 중요한 법령과 법리적 판단 기준은 다음과 같습니다.

• 구 도시계획법 제4조 및 헌법불합치 결정 (97헌바26)​: 1999년 헌법재판소는 도시계획시설 결정으로 인해 장기간 토지 이용이 제한되고 사적 이용권이 완전히 배제되는 경우에도 아무런 보상 없이 이를 감수하도록 하는 것이 재산권을 과도하게 침해하여 위헌이라고 결정했습니다. 이는 장기미집행 도시계획시설 문제 해결의 배경이 됩니다.
• 구 도시계획법 제41조 제1항 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제48조 제1항 (도시계획시설 실효제도)​: 도시계획시설 결정 고시일로부터 20년 이내에 사업이 시행되지 않으면 그 결정이 자동으로 효력을 잃는다는 규정입니다. 2000년 7월 1일 이전에 결정된 경우 20년의 기산일은 2000년 7월 1일로 정해졌습니다. 이는 재산권 침해 방지를 위한 제도이지만, 법원은 이 조항이 새로운 공법적 규제 자체를 금지하는 것은 아니라고 해석했습니다.
• 국토계획법 제38조의2 (도시자연공원구역 지정)​: 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위해 지정할 수 있는 용도구역입니다. 이 사건에서는 기존 공원시설 지정이 해제된 후 원고 토지에 새롭게 적용된 규제입니다.
• 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법) 제26조, 제27조, 제29조: 도시자연공원구역의 지정 및 변경 기준, 구역 내 행위 제한, 그리고 토지 소유자의 매수청구권에 관하여 규정합니다. 이 법에 따라 도시자연공원구역으로 지정되더라도 예외적으로 관할관청의 허가를 받아 토지를 이용할 수 있으며, 효용이 현저히 감소하거나 사용·수익이 사실상 불가능한 경우 매수청구권이 보장되어 재산권 침해를 최소화한다고 보았습니다.
• 헌법 제122조 (토지 재산권의 사회성·공공성)​: 국가는 국토의 효율적인 이용·개발과 보전을 위해 법률로써 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있습니다. 법원은 토지는 생산이나 대체가 불가능하며 모든 국민의 기반으로서 이용되므로, 그 이용에 있어 공동체의 이익이 강하게 관철되어야 하며 다른 재산권에 비해 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다는 점을 강조했습니다.
• 비례의 원칙: 행정 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서만 행정행위가 이루어져야 한다는 원칙입니다. 법원은 도시자연공원구역 지정의 공익적 목적(공원녹지 보존)이 크고, 원고 토지가 임야로서 종래 용도대로 사용 가능하며 매수청구권도 보장되는 점 등을 고려할 때 재산권 침해가 과도하여 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
• 신뢰보호원칙: 행정청의 공적인 견해표명을 신뢰한 개인의 이익을 보호하는 원칙입니다. 법원은 일반적인 법률 규정은 행정청의 공적인 견해표명으로 볼 수 없고, 도시계획시설 실효 규정이 새로운 공법적 규제 자체를 전면적으로 금지하는 것으로 해석될 수 없으므로 신뢰보호원칙 위반이 아니라고 보았습니다.
• 의견청취 절차 (구 국토계획법 제28조 제4항)​: 도시관리계획 변경 결정 시 주민 의견을 듣기 위한 공람·공고 절차를 규정합니다. 법원은 이 절차가 형식적으로라도 이행되었다면 실질적으로 의견이 반영되지 않았다고 해서 위법하다고 볼 수 없다고 판시했습니다.
• 토지적성평가 (구 국토계획법 제27조 및 시행령 제21조 제2항 제3호 아목 3))​: 도시·군관리계획 입안 시 원칙적으로 토지적성평가를 포함해야 하지만, 용도지구·용도구역을 지정하거나 변경하는 경우에는 예외적으로 실시하지 않을 수 있다고 규정합니다. 이 사건 처분은 용도구역 지정에 해당하므로 토지적성평가가 의무 사항이 아니라고 보았습니다.

참고 사항

도시계획시설로 장기간 묶여 있던 토지가 다른 용도구역으로 재지정되는 경우, 새로운 규제에 대한 법적 근거와 절차 준수 여부를 꼼꼼히 확인해야 합니다. 특히 재산권 침해를 주장할 때는 해당 토지의 지목, 과거 사용 이력, 그리고 새로운 용도구역 지정 이후에도 종래 용도로 사용 가능한지 여부 등이 중요한 판단 기준이 될 수 있습니다. 임야와 같이 보존 가치가 높은 토지는 사회성·공공성이 강하게 인정될 수 있습니다. 행정기관의 처분에 대한 의견청취 절차는 실제 의견이 처분 결과에 반드시 반영되어야 하는 것은 아니며, 법정된 공람·공고 절차를 이행했다면 적법하다고 판단될 수 있습니다. 토지의 사회성 및 공공성이라는 헌법적 가치로 인해 토지 재산권에는 다른 재산권보다 강한 제한이 부과될 수 있음을 인지해야 합니다. 도시자연공원구역 지정 시에는 매수청구권 등 재산권 보장을 위한 법률 조항이 있는지 확인하고, 필요시 이를 행사하는 방안을 고려할 수 있습니다. 법률 개정으로 인한 제도 변경은 행정청의 '공적인 견해표명'으로 보기 어려우므로, 이를 근거로 한 신뢰보호원칙 위반 주장은 인정되기 어려울 수 있습니다.