민자고속도로 제안 비용 지급 거부 취소 및 배상 청구 사건

A 주식회사가 국토교통부에 고속도로 민간투자사업 제안서를 제출했으나, 재무성 부족으로 반려되고 해당 사업이 재정사업으로 전환되었습니다. 이후 A 주식회사는 국토교통부에 제안비용 지급을 신청했지만 거부되었고, 이에 거부처분 취소와 제안비용 및 기타 경비 명목으로 총 6,464,276,884원의 지급을 요구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 제안비용 지급 거부 통보가 항고소송의 대상인 '처분'이 아니라고 판단하여 국토교통부장관에 대한 청구를 각하했습니다. 또한, 원고의 제안이 재무성 요건을 충족하지 못했고, 국토교통부의 행위가 신뢰보호원칙 위반이나 헌법상 손실보상의 대상인 '특별한 희생'에 해당하지 않는다고 보아 피고 대한민국에 대한 모든 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A 주식회사: B 고속도로 C 구간 건설 민간투자사업을 제안한 회사
• 피고 국토교통부장관: 민간투자사업 제안서 반려 및 제안비용 지급을 거부한 행정기관의 장
• 피고 대한민국: 국토교통부장관의 행위에 대해 제안비용 및 손해배상을 청구받은 국가

분쟁 상황

원고 A 주식회사는 2015년 11월 20일 국토교통부에 B 고속도로 C 구간 건설 민간투자사업 제안서를 제출했습니다. 국토교통부는 2015년 12월 18일 한국개발연구원 공공투자관리센터(PIMAC)에 제안서 적격성 조사를 의뢰했고, 2017년 5월 26일 완료된 조사 결과 적격성은 인정되었으나 재무성이 부족하다는 평가를 받았습니다. 이에 국토교통부장관은 2017년 8월 1일 원고에게 제안서 반려 공문을 발송하고 사업을 재정사업으로 전환했습니다. 원고는 2017년 12월 22일 민간투자법 관련 규정에 따라 제안비용 지급을 신청했으나, 국토교통부장관은 2018년 1월 11일 이를 거부했습니다. 원고는 이 거부처분의 취소와 함께 피고 대한민국에게 제안비용 23억 5,600만 원과 기타 비용 4,119,276,884원을 포함한 총 6,464,276,884원 및 이에 대한 지연손해금의 지급을 청구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

국토교통부장관의 제안비용 지급 거부 통보가 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부, 원고의 민간투자사업 제안이 관련 규정상 제안비용 보상 요건인 '재무성'을 충족했는지 여부, 국토교통부의 사업 반려 및 재정사업 전환이 신뢰보호원칙을 위반한 위법행위로 국가배상 책임이 발생하는지 여부, 사업 반려로 인한 원고의 손해가 헌법상 손실보상의 대상인 '특별한 희생'에 해당하는지 여부가 이 사건의 핵심 쟁점입니다.

법원의 판단

이 사건 소 중 피고 국토교통부장관에 대한 청구 부분은 부적법하여 각하되었고, 원고의 피고 대한민국에 대한 제안비용, 국가배상, 손실보상 청구는 모두 이유 없어 기각되었습니다. 소송비용은 원고가 부담합니다.

결론

법원은 국토교통부의 제안비용 지급 거부 통보를 행정청의 사실상의 통지행위로 보아 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 판단하여, 국토교통부장관에 대한 청구를 각하했습니다. 또한, 원고의 민간투자사업 제안이 PIMAC의 조사 결과와 재정사업 전환의 배경을 고려할 때 '충분한 재무성' 요건을 충족하지 못했다고 보았으며, 국토교통부의 행위가 사업 확정을 의미하는 '공적인 견해 표명'에 해당하지 않아 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법행위로 볼 수 없고, 주무관청의 광범위한 재량권 행사와 사업 추진의 불확정성 등을 감안할 때 원고에게 '특별한 희생'이 발생했다고 인정하기 어렵다고 판단했습니다. 결과적으로 원고의 모든 청구가 받아들여지지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 다음과 같은 주요 법령 및 법리를 중심으로 판단되었습니다.

1. 행정소송법 제3조 제1호, 제2호 (항고소송 및 당사자소송)​: 행정청의 거부 통보가 항고소송의 대상이 되는 '처분'인지, 아니면 급부 청구와 관련된 '당사자소송'의 대상인 '사실상의 통지'인지 판단하는 기준이 됩니다. 법원은 제안비용 지급 청구권이 법령 요건 충족 시 곧바로 발생하며 행정청의 재량 여지가 없다고 보아 거부 통보는 '사실상의 통지'에 불과하며 당사자소송으로 제기해야 할 사안이라고 판단했습니다.

2. 사회기반시설에 대한 민간투자법(민간투자법) 및 구 민간투자법 시행령 제7조 제14항: 최초 제안자가 협상대상자에서 탈락하는 경우 '이 사건 기본계획에서 정하는 바에 따라 탈락자에게 제안서 작성비용의 일부를 지원하여야 한다'고 규정하여 제안비용 지급의 근거가 됩니다.

3. 이 사건 기본계획 제97조 제4항, 제160조 제2항 제1호: 구 민간투자법 시행령의 위임을 받아 제안비용 보상의 구체적인 요건(타당성, 적격성 및 '충분한 재무성' 확보)과 산식을 정한 법령보충적 행정규칙으로, 법규명령의 성격을 가집니다. 이 사건에서 원고의 제안이 PIMAC 조사 결과 '재무성' 요건을 충족하지 못했다고 판단되어 제안비용 보상이 거부되었습니다.

4. 신뢰보호의 원칙 (국가배상법 제2조 제1항 및 민법 제535조 제1항 관련)​: 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰하고 개인이 어떤 행위를 했으나, 행정청이 그 견해에 반하는 처분을 하여 개인의 이익이 침해될 때 적용되는 원칙입니다. 법원은 이 사건에서 국토교통부의 행위가 사업 확정을 의미하는 '공적인 견해 표명'으로 보기 어렵고, 원고의 신뢰를 보호가치 있는 신뢰로 인정하기 어렵다고 보아 신뢰보호원칙 위반을 인정하지 않았습니다.

5. 헌법 제23조 제3항 (손실보상)​: 공공필요에 의한 재산권 침해 시 법률에 의한 정당한 보상을 규정합니다. 손실보상은 적법한 공권력 행사로 인해 국민에게 가해진 '특별한 희생'에 해당할 때 인정됩니다. 법원은 이 사건에서 주무관청의 광범위한 재량, 사업 추진의 불확정성, 제안의 재무성 미흡 등을 이유로 원고에게 '특별한 희생'이 발생했다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

참고 사항

민간투자사업 제안 시, 사업의 '재무성' 확보가 제안비용 보상 요건의 핵심임을 반드시 인지해야 합니다. 단순히 사업의 적격성만으로는 충분하지 않을 수 있으며, 수익률 분석 등 재무적 타당성 검토에 철저한 준비가 필요합니다. 주무관청과의 협의나 제안서 보완 요청 등이 있었다고 해도, 이는 사업 확정의 '공적인 견해 표명'으로 간주되기 어렵습니다. 민간투자사업은 여러 단계에서 반려될 수 있는 불확실성이 내재되어 있으므로, 초기 투자 결정 시 이러한 위험을 충분히 고려해야 합니다. 국가기관이 특정 사업을 민간투자사업으로 추진할지, 재정사업으로 추진할지 결정하는 데에는 법령상 폭넓은 재량이 부여됩니다. 공익적 효과, 재정 부담 완화 등 다양한 요소가 고려되므로, 단순히 사업 제안만으로 사업 추진이 보장되는 것은 아닙니다. 제안서 제출 후 사업 조건을 변경하고자 할 때는, 사후적인 협의가 아닌 공식적인 절차(기존 제안 철회 및 신규 제안)를 따라야 하며, 그렇지 않으면 변경된 조건이 인정되지 않을 수 있습니다. 사업 제안을 위해 지출하는 비용은 사업이 최종 성사되지 않을 경우 회수되지 못할 위험이 크므로, 초기 준비 단계에서 발생할 수 있는 잠재적 손실에 대한 대비가 필요합니다.