군납 피복류 입찰 담합 및 하도급 위반으로 업체들이 제재받은 사건

방위사업청은 원고 A, B 주식회사와 원고 C(개인사업체 운영자)에게 입찰 담합 및 하도급 위반을 이유로 각각 6개월 및 24개월의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 원고들은 이러한 처분이 절차적 하자, 담합 행위 부존재, 경쟁제한성 부재, 하도급 위반 불성립, 담합 주도 아님, 재량권 일탈·남용 등의 이유로 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A 주식회사: 피복류 제조판매업체로 6개월간 입찰참가자격이 제한된 회사입니다.
• 원고 B 주식회사: 피복류 제조판매업체로 24개월간 입찰참가자격이 제한된 회사입니다.
• 원고 C: 원고 B 대표이사의 아들이자 'E'라는 개인사업체를 운영하는 자로 24개월간 입찰참가자격이 제한되었습니다.
• 피고 방위사업청장: 원고들에게 입찰참가자격 제한 처분을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고 A, B 주식회사와 원고 C은 피복류 제조판매업을 영위하는 업체들입니다. 피고 방위사업청은 원고들이 2012년부터 2017년까지 장기간에 걸쳐 군납 피복류 조달 입찰 과정에서 입찰 담합 행위를 하고, 원고 A은 발주처의 승인 없이 하도급 계약을 체결하여 물품을 납품했다고 보았습니다.

이에 방위사업청은 원고 A에 대해 6개월의 입찰참가자격 제한 처분을, 원고 B과 C에 대해서는 담합을 주도하여 낙찰받은 자라는 이유로 각각 24개월의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 원고들은 이러한 처분이 부당하다고 주장하며 법원에 그 취소를 구하는 행정소송을 제기했습니다. 원고들은 주로 절차적 문제, 담합 행위의 실질적 부존재, 법 적용의 오해, 그리고 과도한 처분이라는 점을 다투었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 방위사업청의 입찰참가자격 제한 처분에 절차적 하자가 있는지 여부 (공정거래위원회 협의 필요성).
2. 원고들이 주장하는 담합 행위가 실제로 있었는지 여부.
3. 국가계약법상 입찰 담합 인정에 있어 공정거래법상 경쟁제한성이 필요한지 여부.
4. 원고 A의 하도급 위반이 계약 조건에 위배되는지 여부 (완제품 하도급 여부).
5. 원고 B과 C이 담합 행위를 주도했다고 볼 수 있는지 여부.
6. 입찰참가자격 제한 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것인지 여부.

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각하고, 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다. 즉, 방위사업청장이 원고들에게 내린 입찰참가자격 제한 처분은 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 원고들이 주장하는 절차적 하자, 담합 행위 부존재, 경쟁제한성 필요성, 하도급 위반 불성립, 담합 주도 부존재, 재량권 일탈·남용 등의 주장을 모두 받아들이지 않았습니다.

구체적으로 법원은 확정된 형사판결과 여러 증거들을 통해 원고들이 여러 업체 명의로 중복 투찰하여 낙찰 확률을 높이고, 입찰가격을 사전에 협의하는 등 조직적인 담합 행위를 장기간에 걸쳐 저질렀음을 인정했습니다.

또한 국가계약법상 입찰참가자격 제한에는 공정거래법상 경쟁제한성이 요구되지 않으며, 원고 A의 경우 완제품 하도급 금지 규정을 위반하여 발주처 승인 없이 하도급을 진행한 사실이 인정된다고 보았습니다.

원고 B의 대표이사와 원고 C이 입찰회의에서 투찰 가격 및 전략을 주도적으로 결정한 점을 들어 이들이 담합을 주도한 자에 해당한다고 판단했습니다. 마지막으로, 위반 행위의 기간, 횟수, 계약 금액, 담합으로 인한 이득, 그리고 공공조달 제도의 공정한 운영이라는 공익을 고려할 때, 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에는 주로 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률'(이하 국가계약법) 및 동법 시행령, 시행규칙이 적용되었습니다. 법원은 다음과 같은 법령과 법리를 적용하여 판단했습니다.

1. 국가계약법상 입찰참가자격 제한 (구 국가계약법 제27조 제1항, 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제7호):

   • 국가계약법은 중앙관서의 장이 경쟁의 공정한 집행을 해치거나 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자에 대해 2년 이내의 범위에서 입찰 참가 자격을 제한하도록 규정합니다. 특히 시행령 제76조 제1항 제7호는 '경쟁입찰에서 입찰자 간에 서로 상의하여 미리 입찰 가격 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자'를 입찰참가자격 제한 대상으로 명시합니다.
   • 법원은 행정 제재 처분 시 법령이 변경된 경우 특별한 경과규정이 없는 한 위반행위 당시의 구법령을 적용해야 한다는 원칙에 따라 이 사건 위반행위 기간에 해당하는 구법령을 적용했습니다.

2. 공정거래법과의 관계 및 경쟁제한성 여부 (공정거래법 제19조 제1항):

   • 원고들은 국가계약법상 입찰 담합도 공정거래법상 부당한 공동행위와 마찬가지로 '경쟁제한성'이 필요하다고 주장했습니다. 그러나 법원은 공정거래법이 공정한 경쟁 촉진을 목적으로 하는 반면, 국가계약법은 국가 계약업무의 원활한 수행을 목적으로 하여 그 목적이 다르고, 제재의 주체와 목적도 다르다고 보았습니다.
   • 특히 국가계약법은 '입찰 가격 등을 협정한 자'를 직접적으로 제한 대상으로 규정하고 있으며, 공정거래법 위반에 따른 제한은 별도로 규정하고 있다는 점을 들어 국가계약법상 입찰참가자격 제한에는 공정거래법상 부당한 공동행위의 성립 요건인 '경쟁제한성'이 요구되지 않는다고 판단했습니다.

3. 하도급 위반 (국가계약법 시행령 제76조 제1항 제2호, 계약 특수조건 제18조 제3항):

   • 국가계약법 시행령은 발주관서의 승인 없이 하도급을 하거나 승인 얻은 조건을 변경한 자에 대해 입찰참가자격을 제한할 수 있도록 규정합니다. 이 사건 계약 특수조건은 계약 물품 전부 또는 일부의 '완제품 하도급'을 원칙적으로 금지하고 있습니다.
   • 법원은 원고 A이 원단 구매 후 재단 및 봉제 과정을 하청 업체에 맡겨 사실상 완제품을 생산하게 한 경우, 이는 완제품 하도급에 해당한다고 보아 발주기관의 승인 없는 하도급 위반으로 판단했습니다.

4. 담합 주도 여부 (구 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2]):

   • 시행규칙은 담합을 주도하여 낙찰을 받은 자에 대해 2년의 제재 기간을, 단순 담합에 참여한 자에 대해 6개월의 제재 기간을 정하고 있습니다. 법원은 '주도'를 '입찰에서 투찰가격의 범위 제시, 낙찰자 예정 등으로 경쟁을 제한하는 구체적인 내용을 주도적으로 제시하여 관련자의 참여나 동조를 이끌어내는 자'로 해석했습니다.
   • 원고 B의 대표이사와 원고 C이 입찰회의를 열어 입찰 여부, 투찰률, 입찰 금액 등을 결정하고 각 업체에 지시한 사실을 바탕으로 이들이 담합을 주도한 것으로 인정했습니다.

5. 재량권 일탈·남용 여부:

   • 법원은 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 이는 행정청 내부의 사무 처리 준칙에 불과하며, 처분의 적법 여부는 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 한다고 보았습니다. 다만, 처분 기준이 합리적인 이유 없이 현저히 부당하지 않는 한 재량권 일탈·남용으로 판단해서는 안 된다는 입장입니다.
   • 이 사건에서 법원은 원고들의 담합 및 하도급 위반 행위의 장기간 지속, 높은 낙찰률을 통한 이득, 공공조달 제도의 공정성 훼손 등 공익적 측면이 크다는 점을 고려하여, 국가계약법 시행규칙에 따른 입찰참가자격 제한 처분이 재량권을 일탈·남용하지 않았다고 결론 내렸습니다.

참고 사항

비슷한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다:

• 담합 행위 금지: 여러 업체가 실제로는 동일한 주체가 운영되거나 긴밀한 관계에 있는 경우라도, 경쟁 입찰에서 독립적인 업체인 것처럼 가장하여 입찰가격을 협의하거나 특정 업체의 낙찰을 위해 담합하는 행위는 엄격히 금지됩니다. 이러한 행위는 국가계약법에 따라 입찰참가자격 제한 등 강력한 제재를 받을 수 있습니다.

• 하도급 계약 시 승인 의무: 공공기관과의 계약에서 물품의 제조·구매에 대한 하도급 계약을 할 때는 반드시 발주처의 승인을 받아야 합니다. 단순히 일부 공정만 하도급을 주더라도, 그것이 실질적으로 완제품 생산에 해당하는 경우라면 승인 없는 하도급으로 간주될 수 있으므로 주의해야 합니다. '직접생산' 의무가 있는 계약에서는 이 규정이 더욱 엄격하게 적용됩니다.

• 담합 주도자에 대한 가중 처벌: 담합 행위가 적발될 경우, 단순히 담합에 참여한 자보다 이를 주도적으로 계획하고 실행에 옮긴 자에게는 더 무거운 입찰참가자격 제한 기간이 부과될 수 있습니다. 법원은 '주도'의 의미를 입찰 가격 범위 제시, 낙찰자 예정 등 경쟁을 제한하는 구체적 내용을 주도적으로 제시하여 참여를 이끌어낸 자로 판단합니다.

• 행정 처분과 형사 처벌의 독립성: 입찰 담합이나 부당한 계약 이행 등으로 형사 처벌을 받았다 하더라도, 별개로 국가계약법에 따른 행정 처분(입찰참가자격 제한 등)이 내려질 수 있습니다. 두 처분은 각기 다른 목적과 근거 법령을 가지므로, 형사 재판 결과가 행정 처분을 자동적으로 무효화시키지는 않습니다.

• 재량권 판단 기준: 행정기관의 제재 처분은 재량 행위이나, 법원은 처분의 적정성을 판단할 때 위반 행위의 내용, 기간, 횟수, 규모 등 위법성의 정도와 공익 침해의 정도를 종합적으로 고려합니다. 위반으로 얻은 이득이 크고 공공 조달 제도의 공정성 훼손 정도가 중대하다면, 업체가 입을 불이익보다 공익 보호가 우선될 수 있습니다.