지하교회 건축을 위한 도로점용 허가 주민소송 사건

서초구 주민들이 서초구청장이 사랑의교회에 내준 도로점용허가와 건축허가에 대해 주민소송을 제기하여 무효확인, 취소 및 관련 공무원 등에 대한 손해배상청구 소송 이행을 요구했습니다. 주민들은 해당 허가들이 「지방자치법」상 주민소송의 대상인 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당한다고 주장했습니다. 법원은 건축허가는 건축행정상 목적을 위한 행정처분일 뿐 재산의 관리·처분 사항이 아니라고 판단했고, 도로점용허가 역시 도로관리청이 도로 행정상의 목적으로 행하는 행위일 뿐 지방자치단체 소유 재산의 재산적 가치 유지·보전·실현을 직접 목적으로 하는 행위가 아니라고 보았습니다. 결과적으로 법원은 이 사건 허가들이 주민소송의 대상에 해당하지 않는다고 판단하여, 원고들의 소를 모두 각하하는 판결을 내렸습니다.

관련 당사자

• 원고들 (서초구 주민 6인): 서초구청장이 사랑의교회에 내준 도로점용허가 및 건축허가가 위법하다며 무효확인, 취소 및 관련 공무원과 사랑의교회에 대한 손해배상청구 소송 이행을 요구하며 주민소송을 제기한 사람들.
• 피고 (서울특별시 서초구청장): 서초구 꽃마을 지역에 사랑의교회 건물 신축을 위한 도로점용허가와 건축허가를 내준 행정기관의 장.
• 피고보조참가인 (대한예수교장로회 사랑의교회): 서초구 특별계획 Ⅱ구역 토지를 매입하여 지하공간을 활용한 교회 건물 신축을 위해 피고로부터 도로점용허가 및 건축허가를 받은 당사자.

분쟁 상황

2000년 서울특별시장이 서초구 꽃마을 지역을 지구단위계획구역으로 지정하고, 특별계획구역Ⅱ 개발사업시행자가 국지도로(참나리길) 서쪽 사유지 4m를 매입하여 기부채납함으로써 도로 폭을 12m로 확장하도록 했습니다. 기존 개발사업시행사의 사업 지연 후, 사랑의교회(참가인)가 2009년 토지를 매입하여 지구단위계획 변경을 제안했고, 2010년 2월 서울특별시장의 변경계획 결정·고시를 받았습니다. 사랑의교회는 참나리길 지하공간을 활용하여 지하 예배당과 주차장 등을 포함한 교회 건물을 신축하려 하였고, 서초구청장(피고)에게 도로점용허가를 신청했습니다. 서초구청장은 관계 부처의 원론적인 답변을 받은 후, 사랑의교회가 신축 교회 건물 중 330㎡를 공립 어린이집으로 서초구에 기부채납하겠다는 양해각서(안)를 제출하자, 2010년 4월 9일 참나리길 지하 1,077.98㎡에 대해 점용료 138,614,410원을 부과하고 어린이집 기부채납을 조건으로 도로점용허가를 내주었습니다. 이어 서초구청장은 2010년 6월 17일, 지구단위계획에 따라 참나리길 폭 4m 확장 부분을 사용승인 전까지 기부채납할 것을 조건으로 사랑의교회에 건축허가를 내주었습니다. 이후 서초구 주민 293명(원고들 포함)은 2011년 12월 서울특별시장에게 「지방자치법」에 따른 감사청구를 했습니다. 서울특별시장은 2012년 4월 9일 도로점용허가가 공공시설이 아닌 지하예배당을 위한 것이고 기부채납 조건이 부당하다며 위법·부당하다고 판단하고, 서초구청장에게 2개월 이내에 시정하고 관련 공무원에게 훈계 조치할 것을 요구했습니다. 그러나 서초구청장은 2012년 7월 31일 서울특별시장에게 조치요구에 불복하고 주민소송의 결과를 기다리겠다고 통보했습니다. 이에 원고들은 2012년 8월 29일 「지방자치법」 제17조 제1항에 따라 이 사건 주민소송을 제기하였습니다.

핵심 쟁점

이 사건 도로점용허가처분 및 건축허가처분이 「지방자치법」 제17조 제1항에서 규정하는 주민소송의 대상인 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당하는지 여부가 핵심 쟁점이었습니다. 특히, 도로점용허가가 그 법적 성격상 또는 실질적으로 지방자치단체의 '재산'을 관리하거나 처분하는 행위로 볼 수 있는지 여부가 중요하게 다루어졌습니다. 또한 원고들의 소송 제기가 「행정소송법」상 제소기간을 준수하였는지 여부도 쟁점이었으나, 법원은 제소기간은 준수되었다고 판단했습니다.

법원의 판단

1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

결론

법원은 주민소송의 대상은 「지방자치법」 제17조 제1항에 열거된 '공금의 지출에 관한 사항', '재산의 취득·관리·처분에 관한 사항', '지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 체결·이행에 관한 사항', '공금의 부과·징수 태만에 관한 사항' 등 특정 재무회계행위로 엄격히 제한된다고 보았습니다. 건축허가는 시장·군수 등이 건축행정상 목적을 위해 행하는 행정처분일 뿐, '재산'의 관리·처분에 관한 사항에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 도로점용허가는 도로관리청이 적정한 도로관리를 목적으로 행하는 재량행위일 뿐, 지방자치단체의 재산적 가치 유지·보전·실현을 직접 목적으로 하는 행위로 볼 수 없다고 보았습니다. 또한, 도로점용허가와 「공유재산 및 물품 관리법」상 행정재산 사용·수익 허가는 근거 법령, 입법 취지, 절차, 점용료/사용료 징수 재량 등에서 법적 성격이 다른 별개 처분이며, 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조의2에 따라 「도로법」에 특별 규정이 있는 경우 「도로법」이 우선 적용된다고 명확히 했습니다. 참가인의 원상회복 의무 면제나 기부채납 조건 등도 도로점용허가가 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당한다고 볼 근거가 되지 않는다고 판단했습니다. 따라서 이 사건 도로점용허가처분 및 건축허가처분은 「지방자치법」상 주민소송의 대상이 아니므로, 원고들의 소는 부적법하다고 보아 모두 각하되었습니다.

연관 법령 및 법리

본 사건은 「지방자치법」상 주민소송의 대상 범위와 행정처분의 법적 성격에 대한 중요한 해석을 제시하고 있습니다.

1. 「지방자치법」 제17조 제1항 (주민소송의 대상 범위): 이 조항은 주민소송의 대상을 '공금의 지출에 관한 사항', '재산의 취득·관리·처분에 관한 사항', '해당 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 체결·이행에 관한 사항', '지방세·사용료 등 공금의 부과·징수 태만에 관한 사항'으로 명시적으로 제한하고 있습니다. 법원은 주민소송 제도가 지방자치단체의 행정행위 전반에 대한 감시가 아니라, '지방재정의 적정성 확보'라는 입법 목적에 따라 재무회계행위에 국한됨을 강조했습니다. 즉, 지방자치단체가 그 소유의 재산에 대하여 재산적 가치의 유지·보전·실현을 직접적인 목적으로 행하는 행위만이 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당하며, 다른 행정상의 목적으로 행하는 행위는 설령 그 결과 지방자치단체에 재산상 손해를 야기할 우려가 있더라도 주민소송의 대상이 될 수 없다고 해석했습니다.

2. 건축허가의 법적 성격: 법원은 건축허가가 시장·군수 등 행정관청이 건축행정상 목적을 수행하기 위하여 건축행위를 허용하는 '행정처분'일 뿐, '재산'의 관리·처분에 관한 사항에는 해당하지 않는다고 보았습니다. 이는 건축허가가 건축물의 소유권을 부여하거나 재산의 가치를 직접적으로 관리·처분하는 행위가 아니라는 법리입니다.

3. 「도로법」 제38조 제1항 (도로점용 허가의 법적 성격): 이 조항에 따른 도로점용 허가는 일반 공중의 교통에 사용되는 도로의 특정 부분을 특정 목적을 위해 사용하는 '특별사용'을 뜻합니다. 법원은 이러한 도로점용 허가가 도로부지의 소유권에 기반한 권한이 아니라, '적정한 도로관리'를 위해 도로관리청에게 부여된 권한이자 '재량행위'라고 판단했습니다. 따라서 지방자치단체장의 도로점용허가 역시 지방자치단체 소유의 재산에 대해 재산적 가치의 유지·보전·실현을 직접적인 목적으로 행하는 행위가 아니므로, 주민소송의 대상인 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당하지 않는다고 보았습니다.

4. 「공유재산 및 물품 관리법」과의 관계: 원고들은 「도로법」상 도로점용허가가 「공유재산 및 물품 관리법」상 행정재산의 사용·수익 허가의 특별한 경우로 보아 재산 관리 행위라고 주장했습니다. 그러나 법원은 「도로법」 제41조 제1항이 '점용료를 징수할 수 있다'고 규정하여 징수가 필수적이지 않은 반면, 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조 제1항은 '사용료를 징수한다'고 규정하여 징수가 필수적이라는 점 등을 들어 두 법규에 따른 허가가 그 근거, 입법 취지, 절차, 징수 재량 등에서 법적 성격이 전혀 다른 별개의 처분이라고 판단했습니다. 특히, 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조의2가 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 이 법의 적용을 배제하도록 규정하고 있음을 근거로, 도로점용허가에 관하여는 「도로법」이 우선 적용되어 「공유재산 및 물품 관리법」이 적용될 여지가 없음을 명확히 했습니다.

참고 사항

지방자치단체의 행정행위가 위법하다고 생각될 때 주민소송을 고려한다면, 해당 행위가 「지방자치법」 제17조 제1항이 정하는 주민소송의 대상인 '재무회계행위'에 해당하는지 면밀히 검토해야 합니다. 단순히 행위가 위법하거나 부당하다고 해서 모두 주민소송의 대상이 되는 것은 아닙니다. 특히 도로점용허가나 건축허가와 같이 지방자치단체가 일반적인 행정법규에 근거하여 행하는 허가 처분은 일반적으로 '재산의 관리·처분'에 관한 사항으로 보지 않을 가능성이 큽니다. 이러한 허가들은 대개 행정 목적(예: 도로 관리, 건축 질서 유지)을 위한 것이며, 지방자치단체의 재산적 가치 변화를 직접적으로 목적으로 하는 행위가 아니라고 판단될 수 있습니다. 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 행정재산의 사용·수익 허가와 「도로법」에 따른 도로점용 허가는 유사해 보일 수 있으나, 법적 근거와 목적이 다르므로 다른 법적 성격을 가집니다. 따라서 도로점용허가를 행정재산 사용·수익 허가의 연장선에서 재산 관리 행위로 주장하는 것은 법원에서 받아들여지지 않을 수 있습니다. 주민소송의 대상이 아닌 행위에 대해 소송을 제기하면 법원이 본안을 판단하지 않고 소송을 각하할 수 있으므로, 소송 제기 전 전문가의 도움을 받아 대상적격 여부를 철저히 확인하는 것이 중요합니다.