안면도 관광지 개발 사업 우선협상대상자 선정 절차 적법성 판단 사건

이 사건은 충청남도지사가 추진한 안면도 관광지 개발 사업에서 우선협상대상자 선정 과정의 적법성을 다툰 사례입니다. 충청남도지사는 2단계 평가에서 1위를 한 원고 컨소시엄(주식회사 엠캐슬 등)을 제치고, 3위였던 피고보조참가인 컨소시엄(에머슨퍼시픽 주식회사 등)을 1순위 우선협상대상자로 선정했습니다. 이에 원고는 선정 과정의 공정성 침해, 신뢰보호 원칙 위반, 투자유치위원회 권한 남용 등을 주장하며 선정 처분의 취소를 구했습니다. 하지만 항소법원은 우선협상대상자 선정 행위가 행정기관의 재량 범위 내에 속하며, 투자유치위원회의 심의 절차에 일부 미흡한 점이 있었으나 전체적인 공정성을 현저히 해치거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다고 판단하여 피고의 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 (주식회사 엠캐슬 포함 컨소시엄): 안면도 관광지 개발 사업의 사업자 선정을 위해 대림산업, 우리은행 등 국내 여러 기업과 해외 투자자로 구성되었으며 2단계 평가에서 1위를 차지했으나 2순위 우선협상대상자로 지정되어 이에 불복하고 소송을 제기한 회사입니다.
• 피고 (충청남도지사): 안면도 관광지 개발 사업의 주체로서 사업 시행자를 공모하고 우선협상대상자를 선정한 행정기관의 장입니다.
• 피고보조참가인 (에머슨퍼시픽 주식회사 포함 컨소시엄): 삼성생명 등 국내 기업과 해외 투자자로 구성된 인터퍼시픽 컨소시엄의 일원이며 2단계 평가에서 3위를 차지했으나 최종적으로 1순위 우선협상대상자로 선정된 회사입니다.

분쟁 상황

충청남도는 1990년부터 '안면도 국제관광지 개발계획'을 수립하고 1992년 조성계획을 승인받아 안면도 관광지 개발사업을 추진했습니다. 2004년까지 여러 차례 투자협약을 맺었으나 사업이 제대로 진행되지 않아, 2006년 공개모집 방식으로 사업시행자를 선정하기로 결정하고 투자제안서 작성요령을 공모했습니다.제안서 평가 절차는 1단계(적격 여부 심사)와 2단계(업체 일반, 개발, 재무 분야 평가), 그리고 충청남도 투자유치위원회 심의를 거쳐 도지사가 최종 우선협상대상자를 선정하는 방식이었습니다.공모 결과, 원고 컨소시엄(주식회사 엠캐슬 등)과 참가인 컨소시엄(에머슨퍼시픽 주식회사 등) 등 총 7개 업체가 참여했습니다. 1단계 평가에서는 투자 참여 조건 미충족 등으로 일부 컨소시엄이 무효 처리되었고, 원고 컨소시엄과 참가인 컨소시엄 등 4개 컨소시엄의 제안서는 유효하다고 판단되었습니다.2단계 평가에서는 원고 컨소시엄이 평균 939.73점으로 1위, 참가인 컨소시엄이 평균 846.33점으로 3위를 차지했습니다. 이후 다른 컨소시엄들의 해외 투자자 투자의향서가 허위로 판명되어 사업제안서를 철회함에 따라, 원고 컨소시엄과 참가인 컨소시엄만이 투자유치위원회 심의 대상이 되었습니다.투자유치위원회는 2006년 12월 19일 심의를 진행했습니다. 심의에 앞서 위원들은 원고 컨소시엄이 운영하는 덕산 스파캐슬과 참가인 컨소시엄이 운영하는 남해 하모니리조트를 답사했습니다. 심의 과정은 공개되었으나, 최종 의결은 비공개 무기명 투표로 진행되었고, 그 결과 참가인 컨소시엄이 9표, 원고 컨소시엄이 1표를 얻었습니다.이에 피고 충청남도지사는 2006년 12월 26일 참가인 컨소시엄을 1순위 우선협상대상자로, 원고 컨소시엄을 2순위 우선협상대상자로 지정 통보했습니다. 원고는 이 선정 처분이 위법하다며 소송을 제기했습니다. 원고는 특히 2단계 평가에서 1위를 했음에도 최종 선정 과정에서 탈락한 점, 피고가 원고의 사업제안 내용을 공개한 점, 투자유치위원회의 심의 권한 및 절차의 위법성, 그리고 참가인 컨소시엄 제안서의 하자 등을 주장했습니다.

핵심 쟁점

1. 충청남도지사의 우선협상대상자 선정 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부입니다.2. 컨소시엄의 구성원인 원고가 단독으로 소송을 제기할 수 있는지, 그리고 원고 컨소시엄의 제안서에도 중대한 하자가 있어 소의 이익이 없는지 여부입니다.3. 2단계 평가 후 1위 발표 및 언론 공개가 우선협상대상자 선정에 대한 공적 견해 표명으로 볼 수 있는지, 그리고 이에 반하는 처분이 신뢰보호 원칙에 위배되는지 여부입니다.4. 피고가 원고 컨소시엄의 사업제안 내용을 공개하여 공정성을 해쳤는지 여부입니다.5. 투자유치위원회가 2단계 평가 결과에 구속되지 않고 새로운 평가 권한을 가질 수 있는지, 위원회 구성 및 심의 절차(운영 시설 답사, 비공개 의결 등)가 적법한지 여부입니다.6. 피고가 우선협상대상자 선정 처분의 구체적인 이유를 제시하지 않아 이유 부기 의무를 위반했는지 여부입니다.7. 참가인 컨소시엄의 제안서에 연대책임 약정 부존재, 보험업법 위반, 필수 서류 미제출, 서명 권한 부재, 사업 수행 능력 부족 등의 중대한 하자가 존재하여 선정 처분이 위법한지 여부입니다.

법원의 판단

항소심 법원은 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 원고의 예비적 청구를 기각했습니다. 이는 충청남도지사가 인터퍼시픽 컨소시엄을 1순위 우선협상대상자로 선정한 처분이 적법하다고 판단한 것으로, 소송 총비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

항소법원은 충청남도지사의 우선협상대상자 선정 행위가 외국인투자촉진법 및 관광진흥법에 따른 재량 행위에 해당하며, 평가 기준과 방법 설정에 합목적적 재량권이 인정된다고 판단했습니다. 원고가 주장한 신뢰보호 원칙 위반, 사업제안 내용 공개 위법, 투자유치위원회 권한 및 절차 위법, 이유 부기 의무 위반, 그리고 참가인 컨소시엄 제안서의 하자와 관련된 모든 주장에 대해 법적 근거가 부족하거나 행정청의 재량권 범위 내에 있다고 보아 받아들이지 않았습니다. 특히, 투자유치위원회 심의 과정에서 일부 비공개 투표 등 절차적 미흡함이 있었으나, 이것만으로는 선정 절차의 공정성을 현저히 해치거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보기는 어렵다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

1. 행정처분 및 항고소송의 대상: 법원은 충청남도지사의 우선협상대상자 선정 행위가 외국인투자촉진법 및 관광진흥법에 따라 특정인에게 공법상 권리 및 의무를 부과하는 공권력적인 행위이며, 사업자의 공법적 지위 부여에 선행되는 절차로서 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보았습니다. 이는 행정청의 행위가 단순한 사법상 계약 준비 행위를 넘어 공권력 행사로서 국민의 권리, 의무에 직접 영향을 미치는 경우 행정소송의 대상이 된다는 원칙을 적용한 것입니다.2. 민법상 조합 소송과 원고 적격 (민법 제706조 제2항)​: 원고 컨소시엄이 민법상 조합에 해당한다고 보면서, 조합의 합유 권리에 관한 보존 행위는 각 조합원이 단독으로 제기할 수 있고, 설령 보존 행위가 아니더라도 업무집행조합원이 조합원들로부터 소송신탁을 받아 소송을 수행하는 것이 예외적으로 허용된다고 판단했습니다.3. 법률상 이익: 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우 소송을 제기할 자격이 있다는 원칙에 따라, 원고가 컨소시엄의 구성원으로서 이 사건 개발사업 시행 참여 기회를 박탈당하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 보았습니다.4. 부제소특약의 효력: 행정소송을 제기할 권리는 공권으로서 공익적 성격이 있으므로 당사자 합의로 미리 포기할 수 없다는 원칙에 따라, 원고가 공모 과정에서 서약한 부제소 특약이 유효하지 않다고 판단했습니다.5. 신뢰보호의 원칙: 행정청의 공적인 견해표명, 개인의 귀책사유 없음, 신뢰에 기초한 행위, 이익 침해, 공익 침해 우려 없음 등의 요건을 충족해야 적용됩니다. 이 사건에서는 피고 담당 공무원의 2단계 평가 후 발언이 최종 확정이 아닌 투자유치위원회 심의를 거쳐야 함을 전제한 것이므로 공적 견해표명으로 볼 수 없다고 판단하여 원고의 주장을 배척했습니다.6. 재량 행위의 한계 (재량권의 일탈·남용)​: 대규모 투자 사업의 우선협상대상자 선정은 사업시행권자에게 합목적적 재량권이 인정되는 재량 행위로 보았습니다. 다만, 사업시행권자의 평가가 명백하게 합리성과 공정성을 결여하여 절차의 공공성과 공정성을 현저히 침해한 경우에만 재량권의 일탈, 남용으로 위법하다고 판단합니다. 이 사건에서는 참가인 컨소시엄 제안서의 필수 서류 미제출 건 등 원고가 주장한 여러 하자에 대해 피고의 판단이 재량권 범위 내에 있다고 보았습니다. 특히, 외국인 투자자의 신용 평가 확인서 대체 서류 제출 허용 방침, 모건스탠리와 모건스탠리펀드의 관계 소명 자료 제출 및 이를 바탕으로 한 평가위원회의 판단 등을 종합적으로 고려했습니다.7. 이유 부기 의무: 행정청은 처분 시 근거와 이유를 제시해야 하지만, 처분서에 투자유치위원회 심의 결과에 따라 우선협상대상자를 지정했음을 기재했고, 공모 과정에서 평가 방법이 자세히 고지되었으며, 평가 및 심의 과정에서 충분한 공개적 평가 절차를 거쳤다면 구체적인 이유를 세세히 기재하지 않았더라도 위법하다고 볼 수 없다고 보았습니다.8. 보험업법 제113조: 보험회사의 담보 제공이나 채무 보증 금지 규정은 보험 가입자 보호를 위한 것으로, 이 사건과 같이 개발 사업 시행자로서 권리를 취득함과 동시에 이에 관련된 채무에 연대하여 책임지는 경우에는 해당 규정에 위반되지 않는다고 해석했습니다.9. 외국인투자촉진법 시행령 제23조 제2항, 충청남도 외국인기업 등 투자유치촉진에 관한 조례: 투자유치위원회의 위원장은 시·도 소속 공무원 중 국장급 이상 공무원이 되며, 도지사는 정무직 공무원으로서 '시·도 소속 공무원'에 포함될 수 있으므로 도지사가 위원장이 되는 것이 위법하지 않다고 보았습니다.

참고 사항

1. 공모 절차 및 평가 기준의 명확한 이해: 대규모 개발 사업 공모에 참여할 때는 제안서 작성 요령, 평가 절차, 평가 기준, 우선협상대상자 선정 방식 등을 사전에 면밀히 검토하고 명확히 이해해야 합니다. 특히, 1, 2단계 평가와 최종 심의 기관의 역할 및 권한 차이를 정확히 파악하는 것이 중요합니다.2. 제안서 구비 서류 및 요건 철저 준수: 필수 구비 서류 미제출, 허위 서류 제출 등은 심사 과정에서 중대한 하자로 작용할 수 있습니다. 외국인 투자 유치와 관련된 서류(신용평가확인서, 감사보고서, 자금조달 증빙서류 등)는 법적 관계와 지배 구조를 명확히 소명할 수 있도록 준비해야 합니다.3. 컨소시엄 구성 및 책임 범위 명확화: 컨소시엄 형태로 참여할 경우, 각 구성원의 연대 책임 약정, 법적 권한 위임 등을 문서화하고 관련 법규(예: 보험업법)에 위배되지 않는지 확인해야 합니다.4. 행정청의 재량권 범위 인지: 우선협상대상자 선정과 같은 행정청의 재량 행위는 광범위한 합목적적 재량권이 인정됩니다. 단순히 평가 점수가 높다고 해서 반드시 우선협상대상자가 되는 것은 아니며, 종합적인 심의 과정을 통해 최종 결정될 수 있음을 인지해야 합니다. 평가 과정에서 일부 절차적 미흡함이 있더라도 그것이 공정성을 현저히 해치거나 재량권을 일탈·남용한 수준이 아니라면 위법으로 보기 어렵습니다.5. 공개된 정보의 해석 신중: 행정기관의 언론 공개나 홈페이지 게시 등은 최종 결정이 아닌 중간 단계의 정보일 수 있습니다. '최종 확정'이라는 명시적인 언급이 없다면 이를 맹신하기보다는 최종 결정 절차를 기다리는 것이 현명합니다.6. 소송 제기 전 법률상 이익 검토: 행정소송을 제기할 때는 원고 적격, 소의 이익 등 소송 요건을 충분히 검토해야 합니다. 컨소시엄의 경우, 조합원 개인이 소송을 제기할 수 있는 보존 행위의 범위나 임의적 소송신탁의 적법성 등을 사전에 확인해야 합니다.