골프장 배수로, 해저드 부지의 지목변경 관련 판결

군산레져산업 주식회사가 골프장 내 일부 토지 즉 호수 형태의 배수로 겸 워터해저드와 산림 형태의 부지의 지목변경을 신청했으나 군산시장이 이를 거부하여 발생한 소송입니다. 대법원은 배수로 겸 워터해저드의 경우 골프장 유지에 필수적인 부속시설로 보아 체육용지로 판단해야 한다며 원심 판결 중 피고 패소 부분을 파기 환송했습니다. 또한 산림 형태 부지의 경우 체육용지로 본 원심 판단이 정당하다고 보아 원고의 상고를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 (군산레져산업 주식회사): 골프장 부지의 지목변경을 신청했으나 거부되어 소송을 제기한 회사입니다.
• 피고 (군산시장): 군산레져산업 주식회사의 지목변경 신청을 거부한 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

군산레져산업 주식회사는 골프장을 운영하며 그 부지 내에 위치한 일부 토지의 지목을 변경하고자 군산시에 신청했습니다. 이 중에는 염전 부지를 활용하여 조성된 골프장의 특성상 배수 및 탈염 기능을 하는 동시에 골프 활동 시 워터해저드로 사용되는 대규모 호수 또는 연못 형태의 토지가 있었고 다른 한편으로는 골프장 내 산림 형태의 토지도 있었습니다. 군산시장은 이 토지들에 대한 지목변경 신청을 거부했고 이에 회사는 처분 취소 소송을 제기하여 토지 지목 변경의 적법성을 다투게 되었습니다.

핵심 쟁점

행정명령 등 법규성이 없는 규정 위배가 행정처분 위법의 근거가 될 수 있는지 여부, 구 지적법령상 '체육용지'의 범위에 체육시설에 접속된 부속시설물의 부지가 포함되는지 특히 골프장 내 대규모 배수로 겸 워터해저드 부지가 여기에 해당하는지 여부, 골프장 내 산림 형태의 부지가 '임야'가 아닌 '체육용지'로 분류될 수 있는지 여부

법원의 판단

대법원은 원심 판결 중 피고인 군산시장이 패소한 부분 즉 제1토지 대규모 호수 형태의 배수로 겸 워터해저드 부지 관련을 파기하고 사건을 광주고등법원으로 돌려보냈습니다. 이는 해당 토지를 체육용지로 보지 않은 원심의 판단이 잘못되었다는 취지입니다. 원고인 군산레져산업 주식회사가 상고한 부분 즉 제2토지 산림 형태의 부지 관련은 기각했습니다. 이는 해당 토지를 체육용지로 본 원심의 판단이 정당하다는 취지입니다.

결론

골프장 부지 내의 대규모 배수로 겸 워터해저드는 골프장 유지에 필수적인 부속시설이므로 체육용지로 분류해야 한다고 판단되어 지목변경 신청 거부 처분이 부당하다고 보았습니다. 반면 골프장 내 산림 형태의 부지는 그 용도와 현황상 체육용지로 보는 것이 타당하며 이를 임야와 다르게 취급한 것이 불합리한 차별에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

구 지적법 폐지된 법률: 토지의 지목을 '토지의 주된 용도에 따라 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것'으로 정의하고 있습니다 제2조 제7호. 이는 토지의 실제 사용 목적이 지목 결정의 핵심 기준임을 명시합니다. 구 지적법 시행령 폐지된 법률: 제5조 제23호 체육용지: '국민의 건강증진 등을 위한 체육활동에 적합한 시설과 형태를 갖춘 종합운동장·실내체육관·야구장·골프장·스키장·승마장·경륜장 등 체육시설의 토지와 이에 접속된 부속시설물의 부지'로 정의하고 있습니다. 이 규정은 체육시설 자체뿐만 아니라 그 시설의 이용 및 관리에 필수적인 '부속시설물'의 부지도 체육용지에 포함될 수 있음을 보여줍니다. 대법원은 이 '부속시설물'을 체육활동의 필수시설이나 직접 이용되는 시설에 한정하지 않고 주된 용도가 체육시설 이용·관리와 밀접한 관련이 있는 시설까지 넓게 해석해야 한다고 판시했습니다. 제5조 제5호 임야: 산림 및 원야를 이루는 수림지 죽림지 암석지 자갈땅 모래땅 습지 황무지 등을 지목으로 합니다. 본 사건의 제2토지는 임야로 볼 수 없다고 판단했습니다. 법규성이 없는 행정명령 등의 위법성 판단: 행정처분이 법규성이 없는 행정명령 등의 규정을 위배하더라도 그 이유만으로 위법하게 되는 것은 아니며 처분의 적법 여부는 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규성이 있는 관계 법령의 규정을 기준으로 판단해야 한다는 법리가 적용되었습니다. 즉 내부 지침보다는 상위 법령이 우선한다는 원칙입니다.

참고 사항

토지의 지목 변경을 고려할 때는 단순히 외형적인 형태나 명칭이 아닌 토지의 주된 용도와 실제 이용 상황 그리고 해당 시설의 유지 및 기능에 얼마나 밀접하게 관련되어 있는지를 종합적으로 검토해야 합니다. 특히 체육시설 부속시설의 경우 체육활동에 직접 이용되지 않더라도 시설의 이용 및 관리에 필수적인 기능을 수행한다면 체육용지로 인정될 여지가 있습니다. 예를 들어 골프장의 특수한 환경 염전 활용에서 필수적인 배수 및 탈염 기능의 부지는 체육용지로 볼 수 있습니다. 행정기관의 내부 지침이나 명령은 법규성이 없으므로 행정처분의 적법성 판단 기준은 국민에게 구속력을 가지는 관계 법령이어야 합니다. 따라서 지목 변경 관련 처분의 적법성을 다툴 때는 관련 법령의 내용을 면밀히 확인해야 합니다. 지목 변경 신청이 거부되었을 경우 해당 토지가 지적법령이 정한 특정 지목의 정의와 요건에 부합하는지 여부를 구체적인 증거를 통해 입증하는 것이 중요합니다.