도로 무단 점유 건물에 대한 변상금 부과 처분 취소 사건

서울특별시 종로구청장이 도로로 사용되던 부지를 무단 점유한 건물에 대해 도로법을 근거로 변상금을 부과하자 건물 소유자들이 소송을 제기했습니다. 재판 과정에서 구청은 변상금의 근거 법령을 국유재산법 및 공유재산 및 물품관리법으로 변경하여 주장했으나 대법원은 해당 부지가 도로법상 도로에 해당하지 않으며, 처분 이후 변상금 부과의 근거 법령을 변경하는 것은 허용될 수 없다고 판단하여 원심 판결을 파기하고 사건을 돌려보냈습니다.

관련 당사자

• 원고(선정당사자): 일반인의 통행에 사용되던 도로의 일부를 침범하여 건물을 소유하고 있던 시민들
• 피고(피상고인): 서울특별시 종로구청장, 원고들에게 변상금을 부과한 행정기관

분쟁 상황

원고들이 소유한 건물들이 일반인의 통행에 사용되던 도로의 일부를 침범하여 지어져 있었습니다. 이에 서울특별시 종로구청장은 원고들에게 도로법 제94조를 근거로 도로를 무단 점유했다며 변상금을 부과했습니다. 원고들이 이 처분에 불복하여 소송을 제기하자, 피고인 종로구청장은 만약 해당 도로가 도로법상 도로에 해당하지 않을 경우를 대비하여 처분의 근거 법령을 구 국유재산법 제51조와 구 공유재산 및 물품관리법 제81조로 변경하여 주장했습니다.

핵심 쟁점

첫째, 실제 도로로 사용되고 있었던 땅이 도로법에서 규정하는 '도로'에 해당하는지 여부. 둘째, 행정기관이 특정 처분을 한 뒤에 해당 처분의 근거 법령을 소송 도중에 다른 법령으로 추가하거나 변경하는 것이 허용되는지 여부.

법원의 판단

대법원은 원심 판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 환송했습니다. 이는 해당 변상금 부과 처분이 위법할 수 있으므로 다시 심리하라는 의미입니다.

결론

대법원은 도로로 실제로 사용되었다 하더라도 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시와 같은 적법한 절차를 거치지 않았다면 도로법이 적용되는 도로로 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 변상금 부과의 근거 법령을 도로법에서 구 국유재산법 및 구 공유재산 및 물품관리법으로 변경하는 것은 각 법령의 입법 취지, 징수 목적, 산정 기준, 징수 재량 유무, 징수 절차 등이 서로 달라 종전 처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분과 다름없어 허용될 수 없다고 보았습니다. 따라서 이러한 법리 오해를 이유로 원심 판결을 파기 환송했습니다.

연관 법령 및 법리

첫째, 도로법상 도로의 성립 요건입니다. 대법원은 도로가 실제 통행에 사용되는 것만으로는 도로법의 적용을 받는 도로가 될 수 없으며, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시 또는 도시계획법이나 도시재개발법 등 소정의 공법상 절차를 거쳐야만 비로소 도로법의 적용을 받는 도로로 인정된다는 법리를 확립하고 있습니다. 둘째, 행정처분 근거 법령의 추가·변경의 한계입니다. 행정처분이 적법한지는 원칙적으로 처분 당시의 사유를 기준으로 판단합니다. 처분청이 처분 당시 적시한 구체적 사실을 변경하지 않는 범위 내에서 근거 법령을 추가·변경하는 것은 가능하지만, 이는 종전 처분과 '동일성'을 인정할 수 있는 범위 내에서만 허용됩니다. 만약 근거 법령 변경이 변상금의 징수 목적, 산정 기준금액, 징수 재량 유무, 징수 절차 등이 서로 달라 종전 처분과 동일성을 인정할 수 없는 별개의 처분을 하는 것과 다름없는 경우라면 허용되지 않습니다. 이 사건에서는 도로법 제94조와 구 국유재산법 제51조, 구 공유재산 및 물품관리법 제81조 간에 이러한 차이가 인정되어 동일성이 부인되었습니다.

참고 사항

첫째, 특정 토지가 오랜 기간 일반 통행로로 사용되었다 하더라도, 해당 토지가 도로법상 '도로'로 인정되려면 도로법이 정한 노선 지정, 도로구역 결정·고시 등의 공법상 절차를 반드시 거쳐야 합니다. 이러한 절차 없이 실제 사용만으로는 도로법의 적용을 받는 도로로 볼 수 없습니다. 둘째, 행정기관이 부과하는 변상금 등의 처분은 그 근거 법령이 명확해야 합니다. 행정처분 이후에 처분의 근거 법령을 변경하는 것은 처분의 구체적 사실이 동일하다 해도, 변경된 법령이 기존 법령과 징수 목적, 산정 기준, 징수 재량, 절차 등이 현저히 달라 별개의 처분으로 보인다면 허용되지 않습니다. 따라서 행정처분의 적법성은 처분 당시의 법령과 사실관계를 기준으로 판단하는 것이 중요합니다. 셋째, 건물 등을 신축하거나 증축할 때는 관련 법규에 따라 토지의 점유 상황과 용도를 정확히 확인하여 적법한 절차를 따르는 것이 중요하며, 공용 부지를 침범하지 않도록 유의해야 합니다.