H공원 민간공원 조성사업 관련 주민들 소송

구미시 H공원은 1973년 도시관리계획상 공원으로 결정되었으나 오랜 기간 미조성 상태로 방치되어 있었습니다. 이에 구미시장은 민간공원 추진자인 주식회사 O와 협약을 맺고, 주식회사 E를 공동 사업시행자로 지정하여 H공원에 대한 민간공원 조성사업을 추진했습니다. 이 과정에서 O에서 F 주식회사로 사업시행자가 변경되는 등의 절차가 있었습니다. H공원 인근 토지를 소유한 A, B 종중과 인근 주민 C, D은 구미시장의 도시계획시설사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다. 주요 청구 내용은 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분이 협약 위반, 공원녹지법 위반, 환경영향평가법 위반, 재량권 일탈·남용 등의 사유로 위법하다는 것이었습니다.

관련 당사자

• 원고들: H공원 인근 토지 소유 종중 단체(A종중, B종중) 및 인근 주민들(C, D). 이들은 구미시의 공원 조성사업 처분에 반대하여 소송을 제기했습니다.
• 피고: 구미시장. H공원 민간공원 조성사업의 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분을 내린 행정 주체입니다.
• 피고보조참가인: 주식회사 E, F 주식회사. H공원 민간공원 조성사업의 실제 시행자로서 구미시장 측에 서서 소송에 참여했습니다.

분쟁 상황

오랜 기간 공원으로 지정되었으나 조성되지 못했던 H공원에 대해 구미시가 민간자본을 유치하여 조성사업을 추진하면서 발생한 갈등입니다. 공원 부지 내 토지 소유 종중들은 자신들의 토지가 수용 대상이 되자, 사업시행자 지정 및 인가 처분이 위법하다고 주장했습니다. 인근 주민들 또한 공원 조성 사업으로 인한 환경적 피해(조망권, 일조권, 교통량 증가 등)를 우려하며 처분의 취소를 요구했습니다. 특히 사업의 공익성과 민간사업자의 영리성 사이의 균형 문제가 쟁점이 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고 A종중의 소 제기가 적법한 종중 총회 결의를 거쳤는지 여부입니다. 둘째, 원고 B종중, C, D이 구미시의 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분을 취소할 법률상 이익, 즉 원고 적격이 인정되는지 여부입니다. 셋째, 구미시의 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분이 민간공원 추진자와의 협약을 위반했는지, 공원녹지법과 환경영향평가법을 위반했는지, 또는 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 원고 A종중의 소는 부적법하다는 이유로 각하했습니다.
2. 원고 B종중, C, D의 청구는 모두 이유가 없다고 판단하여 기각했습니다.
3. 소송비용은 각 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 원고 A종중의 경우 적법한 종중 총회 소집 및 결의 절차를 거치지 않아 소송을 제기할 자격(대표권)이 없다고 보아 소를 각하했습니다. 반면 원고 B종중과 주민 C, D에 대해서는 사업구역 내 토지 소유자 및 환경영향평가 영향권 내 거주자로서 소송을 제기할 법률상 이익(원고 적격)이 있다고 인정했습니다. 그러나 본안 판단에서는 구미시의 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분이 협약, 공원녹지법, 환경영향평가법을 위반했다고 보기 어렵고, 재량권을 일탈·남용한 것으로도 볼 수 없다고 판단하여, 원고 B종중, C, D의 청구를 모두 기각했습니다. 법원은 민간공원조성 특례사업의 취지가 장기 미조성 공원 해소 및 도시민 삶의 질 향상에 있고, 비공원시설 설치를 통한 수익성 제고는 그 목적 달성을 위한 불가피한 측면이 있음을 인정했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제2조, 제88조: 이 법은 국토의 계획 및 이용에 관한 기본적인 사항을 정하여 공공복리 증진을 목적으로 합니다. H공원은 이 법 제2조 제6호 나목의 공원에 해당하며, 도시계획시설사업의 시행자 지정 및 실시계획 인가에 관한 근거를 제공합니다.
2. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 (공원녹지법) 제21조의2: 이 조항은 민간공원조성 특례사업의 핵심 근거로, 지방자치단체의 재정 부족으로 장기간 미조성된 도시공원의 조속한 조성을 위해 민간자본 유치를 허용하는 제도입니다. 특히 제1항에서는 비공원시설 부지의 상한을 30%로 제한하고, '해당 공원의 본질적 기능과 전체적 경관이 훼손되지 아니할 것'을 요건으로 합니다. 제6항과 제12항은 민간공원 추진자와 특별시장·광역시장 등이 공동으로 사업을 시행할 수 있으며, 이 경우 인허가, 토지매수 등 업무분담을 포함한 시행방법에 대해 협약을 체결해야 함을 규정합니다. 이 사건에서는 피고가 협약에 따라 업무분담 내용을 정했다고 보아 원고들의 주장을 배척했습니다.
3. 환경영향평가법 제29조, 제30조: 이 법은 환경영향평가를 통해 환경보전과 지속가능한 발전을 이루는 것을 목적으로 합니다. 대상사업에 대한 환경영향평가 절차를 거치도록 하며, 평가 결과와 협의 내용을 사업에 반영할 의무를 부과합니다. 법원은 환경영향평가가 법령에 따라 이루어졌고, 그 내용이 환경영향평가제도 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 부실하지 않다면, 설령 일부 미흡하더라도 처분이 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 대구지방환경청장의 보완요청사항이 사업 계획에 반영된 점을 고려하여 피고의 처분이 환경영향평가법을 위반하지 않았다고 보았습니다.
4. 비법인사단(종중)의 소송 요건: 종중과 같은 비법인사단이 소송을 제기하기 위해서는 정관 등에 특별한 규정이 없는 한 적법한 종중 총회의 결의를 거쳐야 하며, 종중원의 범위 확정 및 모든 종중원에게 소집 통지를 통해 회의 참가 기회를 보장해야 합니다. 이 사건에서 A종중은 이러한 절차를 지키지 않아 소가 각하되었습니다.
5. 행정소송의 원고 적격: 행정처분 취소 소송은 그 처분으로 인해 '법률상 보호되는 이익'을 침해받거나 침해받을 우려가 있는 자만이 제기할 수 있습니다. 특히 환경상 이익의 경우, 환경영향평가 대상사업의 영향권 범위 내 주민은 직접적이고 중대한 환경피해를 입을 것으로 예상되어 원고 적격이 인정될 수 있습니다.

참고 사항

유사한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

1. 종중 등 비법인사단 소송 시 주의사항: 종중이나 유사한 비법인사단이 소송을 제기할 때는 반드시 정관이나 규약에 따른 적법한 총회 소집 절차를 준수하고, 대표자 선임 및 소송 제기에 대한 명확한 결의를 거쳐야 합니다. 소집 통지 대상 종중원의 범위 확정, 개별 통지 등 절차적 요건을 엄격히 지키지 않으면 소송 자체가 부적법하다고 각하될 수 있습니다.
2. 행정처분 취소 소송의 원고 적격: 행정처분으로 인해 직접적인 피해를 입거나 우려되는 경우에만 소송을 제기할 수 있습니다. 특히 환경 관련 처분의 경우, 환경영향평가 대상사업의 영향권 내에 거주하는 주민들은 환경상 이익 침해 또는 침해 우려가 사실상 추정되어 원고 적격이 인정될 가능성이 높습니다. 영향권 밖의 주민들은 수인한도를 넘는 환경피해를 증명해야 합니다.
3. 민간공원조성 특례사업의 이해: 이 사업은 장기간 미조성된 도시공원을 해소하기 위해 민간자본을 유치하고, 그 대가로 비공원시설(예: 아파트) 설치를 허용하는 제도입니다. 비공원시설 설치가 민간사업자의 수익사업 목적을 가진다 해도, 공원녹지법상 정해진 범위(비공원시설 부지 상한 30%) 내에서 공원의 본질적 기능과 전체적 경관을 훼손하지 않는다면 위법하다고 단정하기 어렵습니다.
4. 환경영향평가의 중요성: 대규모 개발 사업에서는 환경영향평가 절차가 필수적입니다. 평가 내용이 다소 부실하더라도 평가 자체를 거쳤다면, 그 부실 정도가 평가 제도의 입법 취지를 달성할 수 없을 만큼 중대하지 않는 한, 해당 행정처분이 위법하다고 보기는 어렵습니다. 환경영향평가 협의 내용이 사업 계획에 제대로 반영되었는지 여부가 중요하게 다루어집니다.
5. 재량권 일탈·남용 판단 기준: 행정청의 재량행위에 대한 위법성 판단은 비례의 원칙, 평등의 원칙 등 일반 행정법상 원칙을 기준으로 합니다. 공공의 필요성과 사인의 재산권 침해 정도, 사업 추진의 타당성 등을 종합적으로 고려하여 판단하게 됩니다. 다른 유사 사업과의 비교 시에는 해당 사업의 개별적인 특성과 상황 차이가 고려될 수 있습니다.