남양주시 H리 이장 임명 무효 확인 사건

남양주시 H리 주민들이 이장의 연임 제한 규정 위반 및 선거 절차상 하자를 이유로, 현 이장에 대한 임명 무효 확인 소송을 제기했으나, 법원은 이장 임명은 공법상 계약이며 마을회 규약은 임명권자를 구속하지 않는다고 판단하여 주민들의 청구를 모두 기각한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고 A, B, C, D, E: 남양주시 H리 주민들로, 마을회 규약 및 선거 절차 위반을 주장하며 현 이장(F)의 임명 무효 확인을 구한 사람들
• 피고 남양주시: 남양주시 H리 이장 F를 임명한 주체로, 원고들의 주장에 반대하며 이장 임명의 유효성을 주장함
• 피고보조참가인 F: 남양주시 H리 이장으로 임명된 당사자로, 자신의 이장 임명이 적법하다고 주장함

분쟁 상황

남양주시 H리에서는 기존 이장 F의 임기 만료를 앞두고 차기 이장 선출을 위한 선거가 치러졌습니다. 이 선거에서 F가 77표를 득표하여 57표를 얻은 원고 A을 제치고 당선되었고, 이후 남양주시 G장은 F를 H리 이장으로 임명했습니다. 이에 원고들은 이 사건 선거가 선거인명부 작성 없이 치러져 절차상 중대한 위법이 있고, F가 마을회 규약상 이장 연임 제한을 위반하여 출마 자격이 없으므로 F의 이장 임명은 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이장 임명 행위의 법적 성격이 행정처분인지 공법상 계약인지 여부 마을회 규약 및 이장 선거 결과가 이장 임명권자인 읍장에게 구속력을 가지는지 여부 참가인 F의 이장 임명이 관련 법령 및 남양주시 규칙에 따라 적법하게 이루어졌는지 여부 원고들에게 공법상 계약 무효확인을 구할 법률상 이익(확인의 이익)이 인정되는지 여부

법원의 판단

원고들의 청구를 모두 기각하고 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

결론

법원은 읍·면장이 이장을 임명하는 행위는 행정처분이 아닌 공법상 계약이라고 보았으며, 원고들에게는 확인의 이익이 있다고 인정했습니다. 그러나 지방자치법령과 그에 따른 남양주시 규칙이 이장 임명권자(읍장)를 구속하지만, 마을회 규약은 자치규범에 불과하여 읍장을 구속하지 않는다고 판단했습니다. 따라서 이 사건 선거에서 선거인명부 미작성 등 절차적 하자가 있거나 규약 개정이 무효라는 주장은 읍장의 이장 임명 행위의 효력에 영향을 줄 수 없다고 보았습니다. 참가인 F가 이장 선거에서 다수의 표를 득표하여 '주민의 신망이 두터운 사람'이라는 요건을 갖추었으며, 법령이나 규칙에 따른 임명 결격사유도 없으므로 임명 행위는 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

1. 이장 임명의 법적 성격 (대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두18963 판결 참조)​: 읍·면장이 이장을 임명하는 행위는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 이루어지는 공법상 계약에 따른 의사표시로 해석됩니다. 이는 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 내리는 명령이나 처분과는 구별됩니다.
2. 확인의 이익 (대법원 2011. 9. 8. 선고 2009다67115 판결 참조)​: 공법상 계약에 대한 무효확인의 소를 제기하려면 원고의 권리 또는 법률상 지위에 현존하는 불안·위험이 있고, 이를 제거하기 위해 무효확인 판결을 받는 것이 가장 유효하고 적절한 수단일 때 인정됩니다. 이 사건에서는 원고들이 이장 추천권 침해를 주장하며 지지하는 후보가 임명될 가능성이 있어 확인의 이익이 인정되었습니다.
3. 지방자치법 시행령 제81조 제2항: "이장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장·면장·동장이 임명한다." 이 조항은 이장 임명의 기본 요건과 절차를 규정하며, 임명권자가 해당 지방자치단체의 규칙에 따라 임명하도록 위임하고 있습니다.
4. 「남양주시 이장·통장·반장 임명에 관한 규칙」 제3조, 제4조: 이 규칙은 지방자치법 시행령의 위임을 받아 제정된 것으로, 이장은 주민총회 추천, 공개모집 또는 이장·통장협의회 추천을 통해 후보자가 될 수 있고, 임기는 3년으로 정하고 있습니다. 이 규칙은 이장 임명권자인 읍장을 구속하는 법규성을 가집니다.
5. 마을회 규약의 기속력: 마을회 규약은 상위 법령의 위임을 받아 제정된 것이 아닌 '마을운영에 민주적이고 합리적인 절차와 기준을 정하여 주민들의 화합과 단결을 도모'하는 목적의 자치규범입니다. 따라서 이장의 임기나 선출 절차에 관한 내용이 있더라도, 이는 읍장의 이장 임명 행위를 직접적으로 구속하지 않습니다. 규약 위반만으로는 이장 임명의 효력에 영향을 미치기 어렵습니다.

참고 사항

이장 임명은 해당 지방자치단체장의 고유 권한으로, 행정처분이 아닌 공법상 계약의 일종으로 간주됩니다. 따라서 임명에 대한 다툼은 일반적인 행정처분 취소소송과는 다른 접근 방식이 필요합니다. 마을회 내부 규약이나 선거 결과는 지방자치단체장의 이장 임명에 직접적인 구속력을 가지지 않습니다. 지방자치단체장은 지방자치법 시행령 및 해당 지방자치단체의 규칙에 따라 이장을 임명하므로, 이장 임명의 적법성 여부는 주로 이들 상위 법규 위반 여부에 따라 판단됩니다. 이장 후보자의 '주민의 신망이 두터운 사람'이라는 요건은 선거 결과 등을 통해 간접적으로 판단될 수 있으나, 선거 결과 자체가 임명권자를 구속하는 것은 아닙니다. 이장 임명에 이의를 제기하려는 경우, 마을 내부 규정 위반보다는 상위 법령이나 지방자치단체의 규칙 위반을 구체적으로 입증하는 것이 중요합니다.