울산 도시개발사업 환지 예정지 지정 취소 소송

울산의 한 도시개발사업 지구 내 토지 소유자들이 자신들의 토지에 대한 환지예정지 지정 처분이 위법하다며 도시개발사업조합을 상대로 제기한 소송입니다. 원고들은 조합이 평가식 환지방식을 채택하고, 자신들 소유의 임야에 대해 과도한 감보율을 적용했으며, 감정평가에 오류가 있고, 환지계획 수정 후 재공람 절차를 거치지 않았으며, 감보율 표기가 일관되지 않았다고 주장했습니다. 하지만 법원은 평가식 환지방식의 적법성과 임야 감보율의 합리성을 인정하고, 감정평가 및 절차상의 하자가 없다고 보아 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 법원은 평가식 환지에서는 단순 감보율보다 종전 토지와 환지예정지의 가치 차액의 균형이 중요하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들: 울산 북구 A 도시개발사업 지구 내 토지를 소유한 사람들로, 조합의 환지예정지지정 처분에 불만을 제기하고 그 취소를 구함
• 피고: A 도시개발사업조합. 울산 북구 B 일대의 약 99만 6,500m²에 달하는 도시개발사업을 환지방식으로 시행하는 주체

분쟁 상황

피고 A 도시개발사업조합은 울산 북구 B 일대 약 99만 6,500m²에 달하는 도시개발사업을 환지방식으로 진행했습니다. 2007년 6월 환지계획 공람공고를 실시하자, 원고들을 포함한 토지소유자들은 감보율 재조정, 환지예정지 위치 변경 등 총 254건의 의견서를 제출했습니다. 특히 원고들은 자신들 소유의 임야에 다른 지목의 토지보다 높은 감보율(최대 약 84%)이 적용된 것에 강하게 불만을 표했습니다. 피고 조합은 일부 의견을 수용하여 환지계획을 수정했고, 특히 임야 소유자들의 감보율 문제를 해결하기 위해 시공사와 협의하여 체비지 일부를 금전으로 보상하는 방안을 마련했습니다. 이후 피고는 수정된 환지계획을 울산광역시 북구청장으로부터 인가받고, 2007년 11월 14일 환지예정지를 지정했습니다. 하지만 원고들은 여전히 자신들의 임야에 대한 감보율이 부당하게 높고, 조합의 감정평가 및 환지계획 수정 과정에 여러 절차적·실체적 위법이 있다고 주장하며, 피고의 환지예정지지정 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

원고들은 피고의 환지예정지지정 처분이 다음과 같은 이유로 위법하다고 주장했습니다.

1. 피고가 일반적으로 사용되는 면적식 환지방식이 아닌 평가식 환지방식을 사용했습니다.
2. 특히 임야의 감보율을 합리적인 근거 없이 인접한 전답에 비해 지나치게 높게 산정했습니다.
3. 일부 임야의 감보율이 78%를 초과하여 정관 및 조합세칙을 위반했습니다.
4. 환지계획 수립을 위한 감정평가가 지목별 비교표준지 선정 누락, 공시지가 소급적용 및 지가변동률 산정 오류, 요인비교 누락 등으로 위법하게 이루어졌습니다.
5. 환지계획 공람 후 이해관계인 의견을 반영하여 계획을 수정했음에도 수정된 환지계획에 대한 재공람 절차를 거치지 않았습니다.
6. 임야 감보율 경감을 위해 분배하기로 한 체비지의 분배기준이나 방식이 명확하지 않았습니다.
7. 당초 공람 환지계획, 감보율 재조정 취지 회신서, 울산광역시 북구청장에 제출된 환지계획상의 감보율이 서로 달라 토지소유자들이 어떤 감보율이 적용될지 알 수 없었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 모든 청구를 기각하고, 소송 비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다. 즉, 피고인 A 도시개발사업조합의 환지예정지지정 처분이 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 원고들의 주장을 다음과 같은 이유로 받아들이지 않았습니다.

1. 평가식 환지방식의 적법성: 이 사건 사업지구는 대지, 전, 답, 임야 등 여러 지목의 토지가 혼재되어 있고 다양한 용도지역으로 조성될 예정이므로, 토지 가치를 기준으로 환지를 정하는 평가식 환지방식이 타당하고 합리적이라고 판단했습니다.
2. 임야 감보율의 합리성: 평가식 환지방식에서는 토지의 평가액을 기준으로 환지를 정하므로, 단순 감보율 비교만으로 위법성을 판단할 수 없다고 보았습니다. 임야와 전답의 개별공시지가가 2~3배 차이 나는 점 등을 고려할 때 임야 감보율이 높다고 하여 곧바로 위법하다고 할 수 없다고 보았습니다.
3. 78% 초과 감보율의 허용: 조합세칙상 평균 부담률의 1.3배(78%)를 초과하지 않도록 '조정할 수 있다'는 규정은, 공평을 해치지 않는 범위 내에서 상한을 초과하는 감보율 적용도 허용하는 취지로 해석했습니다. 임야의 낮은 공시지가를 고려할 때 78% 이하로만 감보율을 적용한다면 오히려 공평을 해칠 수 있다고 판단했습니다.
4. 감정평가의 적법성: 전(田) 가격 평가 시 답(畓)을 비교표준지로 삼은 것이나, 묘지 등 특수지목의 표준지 공시지가 부재, 2004년 기준 공시지가 적용 시 현실성 부족 등의 사정을 고려하여 감정평가가 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 지가변동률의 미미한 차이나 대표필지 위주 평가 방식도 전체 평가의 균형을 해치지 않는다고 보았습니다.
5. 재공람절차 흠결 없음: 환지계획 수정 내용이 체비지와의 조정이었고, 이는 수정된 토지소유자 외 다른 사람의 이해관계에 영향을 주지 않으므로, 이들에게 재공람 기회를 부여하지 않은 것이 절차적 권리 침해라고 볼 수 없다고 판단했습니다.
6. 체비지 분배기준 명확성: 체비지 매각대금으로 임야 소유자들에게 금전 보상하는 것은 감보율 변경이 아닌 시공사의 은혜적인 조치이며, 환지계획과는 무관하므로 환지계획의 위법 사유가 아니라고 판단했습니다.
7. 감보율 기재 오류의 비위법성: 평가식 환지방식에 대한 피고와 토지소유자들의 이해 부족, 임야 소유자들의 불만을 완화하기 위한 형식적인 감보율 조정 기재, 실질적인 환지계획 변경이 없었던 점 등을 고려할 때, 감보율 기재의 차이가 환지예정지지정처분을 취소할 위법 사유는 아니라고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 「도시개발법」과 「토지보상평가지침」에 명시된 환지 방식 및 감정평가 기준, 그리고 환지계획 수립 절차와 관련된 법리가 쟁점이 되었습니다.

1. 도시개발법에 따른 환지 방식:

• 평가식 환지방식의 원칙: 「도시개발법」은 토지의 가치를 위주로 환지계획을 정하는 평가식 환지방식을 원칙으로 규정하고 있습니다. 이는 정리 전후 토지에 대한 전 필지를 평가하여 산출된 개발이익(비례율)을 전체 토지에 등분배하여 가산한 후, 가산된 토지 가액에 따라 적정한 위치에 환지를 지정하는 방식입니다. 본 사건에서는 대지, 전, 답, 임야 등 여러 지목이 혼재된 사업지구의 특성과 다양한 용도지역을 조성하려는 사업 목적에 비추어 평가식 환지방식이 타당하다고 보았습니다. 평가식은 토지 가치에 따라 다양한 감보율이 적용될 수 있으며, 계획적인 환지 설계가 가능하다는 장점이 있습니다.

2. 토지보상평가지침에 따른 감정평가:

• 비교표준지 선정: 「토지보상평가지침」 제9조에 따라 토지의 평가를 위한 비교표준지는 특별한 사유가 없는 한 평가대상 토지와 동일한 용도지역으로 선정해야 합니다. 다만, 본 사건에서는 전(田)과 답(畓)의 가격이 거의 동일하고 전이 답보다 높게 형성되어 있기도 한 점, 묘지 등 특수지목은 표준지 공시지가가 공시되어 있지 않은 점 등을 고려하여 일부 차이가 있더라도 환지예정지지정 처분을 취소할 정도의 위법 사유는 아니라고 판단했습니다.
• 개발이익 배제 원칙: 「토지보상평가지침」 제7조는 공익사업의 계획 또는 시행으로 인한 지가의 증가분, 즉 개발이익은 배제하여야 한다고 규정합니다. 따라서 사업 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 적용하는 것이 원칙입니다(제10조). 그러나 본 사건에서는 2004년 기준 공시지가 적용 시 현실성과 설득력이 없다고 판단하여 2006년 기준 공시지가를 적용한 것이 부득이한 사유로 인정되어 위법하지 않다고 보았습니다.
• 지가변동률 및 요인보정: 지가변동률(제11조) 및 지역요인, 개별요인(제15조) 등을 보정하여 평가해야 합니다. 본 사건에서는 지가변동률의 미미한 차이나 대표필지 위주 평가 방식이 전체 평가의 균형을 해치지 않으므로 위법하지 않다고 판단했습니다.

3. 환지계획 공람 및 재공람 절차:

• 도시개발법 제28조 등: 환지계획의 인가 신청 전에 관계 서류를 공람시켜 토지소유자 등 이해관계인에게 의견을 제출할 기회를 주도록 규정하고 있습니다. 이는 이해관계인의 의사를 반영하고 이익을 합리적으로 조정하기 위함입니다.
• 재공람의 필요성: 대법원 판례(2001. 10. 30. 선고 99두11110 판결)에 따르면, 환지계획이 수정됨으로써 '이해관계의 변경이 생긴 경우'에는 재공람 절차를 거쳐야 합니다. 그러나 본 사건에서는 환지계획의 수정이 조합의 체비지와 사이에 발생한 것이었고, 이는 수정된 토지소유자 이외의 다른 사람의 이해관계에는 전혀 영향을 주지 않는다고 판단하여 재공람 절차를 거치지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다고 판시했습니다.

4. 조합 정관 및 세칙의 해석:

• 조합 세칙에서 정리 후 권리면적이 평균 부담률의 1.3배(78%)를 초과하지 않도록 '조정할 수 있다'고 규정한 것에 대해, 법원은 이는 평가식 환지방식에서 감보율 상한선을 엄격히 적용할 경우 오히려 공평을 해치는 결과가 나타날 때 평균감보율의 1.3배를 초과하는 감보율 적용도 허용하는 취지라고 유연하게 해석했습니다.

참고 사항

1. 도시개발사업 방식 이해: 도시개발사업은 '면적식'과 '평가식' 환지방식 중 하나를 채택할 수 있습니다. 각 방식은 토지 가치 평가와 감보율 산정 방식이 다르므로, 자신의 토지가 어떤 방식으로 평가될지 미리 확인하고 이해하는 것이 중요합니다. 특히 평가식은 토지 가격을 기준으로 하므로, 단순 면적 감소율(감보율)보다는 종전 토지와 환지예정지의 '가치' 변화에 주목해야 합니다.
2. 환지계획 공람 및 의견 제출의 중요성: 환지계획 공람 기간은 토지소유자들이 계획 내용을 확인하고 자신의 의견을 제출할 수 있는 유일한 공식 절차입니다. 자신의 토지에 불리하다고 판단되는 내용이 있다면, 이 기간 내에 구체적인 근거와 함께 의견서를 제출하여 문제를 제기해야 합니다. 이때 단순히 반대하는 것보다 합리적인 재조정 요구를 하는 것이 효과적일 수 있습니다.
3. 감정평가 내용 면밀히 확인: 환지계획의 기초가 되는 감정평가는 매우 중요합니다. 비교표준지 선정, 공시지가 적용 시점, 지가변동률 산정, 지역 및 개별 요인 비교 보정 등이 법령 및 지침에 따라 적정하게 이루어졌는지 면밀히 검토해야 합니다. 필요한 경우 관련 자료를 요청하여 확인하는 것이 좋습니다.
4. 환지계획 변경 시 재공람 여부 판단: 환지계획이 수정될 때, 모든 변경 사항에 대해 반드시 재공람 절차가 필요한 것은 아닙니다. 변경 내용이 조합의 체비지 등 다른 토지소유자들의 이해관계에 직접적인 영향을 주지 않는 경우에는 재공람이 생략될 수 있습니다. 따라서 변경 사항이 자신의 토지나 다른 토지소유자들의 권리에 어떤 영향을 미치는지 정확히 파악하는 것이 중요합니다.
5. 정관 및 세칙 내용 숙지: 도시개발사업조합의 정관 및 세칙은 환지계획의 구체적인 기준을 정하는 중요한 문서입니다. 감보율 상한선 등 토지소유자에게 직접적인 영향을 미칠 수 있는 규정들을 미리 숙지하고, 해당 규정이 어떻게 해석되고 적용될 수 있는지 이해하는 것이 필요합니다.