행정
A구역주택재개발정비사업조합은 2009년 설립되어 2012년 사업시행계획 인가를 받았으나 오랜 기간 사업을 추진하지 못했습니다. 이에 일부 토지등소유자들이 2020년 정비구역 해제를 신청했고 수원시는 주민 의견조사 및 도시계획위원회 심의를 거쳐 2021년 6월 해당 정비구역을 해제하고 조합설립인가를 취소하는 처분을 내렸습니다. 조합과 조합원들은 수원시의 처분이 의견조사 과정의 문제, 이익형량 미검토 등으로 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 법원은 수원시가 의견조사 과정에서 송달주소 확인 의무를 위반하지 않았고 무효 처리된 의견조사표 중 일부는 유효표로 인정했음에도 재개발 찬성 의견이 압도적이지 않았다고 보았습니다. 또한 조합의 장기간 운영 부실과 사업 추진 지연 등을 종합적으로 고려한 수원시의 처분은 적법하며 재량권 일탈·남용이 아니라고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
A구역주택재개발정비사업조합은 2009년 설립되고 2012년 사업시행계획 인가를 받았으나 조합장 공석과 임시총회 무효 판결 등으로 인해 사업 추진이 장기간 지연되고 있었습니다. 2020년 1월경 일부 토지등소유자들이 낮은 용적률 적용 등을 이유로 정비구역 해제를 신청했고 수원시는 3개월간 주민 의견조사를 실시했습니다. 의견조사 결과 과반수 응답 중 해제 찬성 의견이 더 많다고 보고 2021년 4월 도시계획위원회의 조건부수용 의결을 거쳐 2021년 6월 정비구역 해제 및 조합설립인가 취소 처분을 고시했습니다. 이에 조합과 조합원들은 수원시의 처분이 의견조사 과정에서의 송달주소 확인 미흡, 무효표 처리 오류, 사업추진 가능성 등 이익형량 요소 미검토로 인한 재량권 일탈·남용이라고 주장하며 처분 취소 소송을 제기하게 되었습니다.
수원시의 주택재개발 정비구역 해제 및 조합설립인가 취소 처분이 적법한지 여부가 주요 쟁점이었습니다. 구체적으로는 주민 의견조사 과정에서 토지등소유자의 송달주소 확인 의무 위반이 있었는지, 무효 처리된 의견조사서 중 유효표로 인정되어야 할 부분이 있는지, 수원시가 정비구역 해제 결정 시 조합의 정상적 운영 여부, 사업의 경제성 및 추진 가능성 등 여러 요소를 제대로 검토했는지 여부가 핵심이었습니다.
법원은 원고들의 청구를 모두 기각하고 피고(수원시)가 내린 A구역 주택재개발 정비구역 해제 및 조합설립인가 취소 처분이 적법하다고 판단했습니다.
법원은 피고가 주민 의견조사서 발송을 위해 토지등소유자의 주소를 확인하는 과정에서 필요한 의무를 다했다고 판단했습니다. 의견조사서의 형식적 요건에 대해 구 도시정비법에서 엄격한 방식이 강제되지 않는다는 법리에 따라 일부 무효표를 유효표로 재산정했습니다. 재산정 후에도 재개발 찬성 의견이 반대 의견보다 많았지만, 피고가 의견조사 결과에만 기속되는 것이 아니며 정비구역 해제 결정은 행정계획으로서 피고에게 광범위한 재량권이 있다고 보았습니다. 특히 조합장의 장기간 공석, 2012년 사업시행계획 인가 이후 어떠한 후속 조치도 없었던 점, 임시총회 의사정족수 미달 등 조합 운영의 어려움과 사업 추진의 장기적인 지연 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다. 첫째, 구 도시 및 주거환경정비법(도시정비법) 제21조 제1항은 시장 또는 군수가 정비사업 추진이 어렵거나 토지등소유자가 사업 시행을 원하지 않을 경우, 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역을 해제할 수 있는 근거를 규정합니다. 특히 이 조항의 제1호('정비사업의 시행에 따른 토지등 소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우')와 제2호('정비구역등의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우')는 불확정 개념을 포함하며, 시·도 조례로 구체적 기준을 정하도록 위임하여 각 지역의 여건에 맞는 재량권을 지자체에 부여하고 있습니다. 둘째, 구 도시정비법 제36조는 토지등소유자의 동의 방법에 관하여 서면동의서에 성명을 적고 지장을 날인하며 신분증 사본을 첨부하는 등의 엄격한 방식을 규정하지만, 이 사건과 같은 정비구역 해제 관련 의견조사에는 이러한 엄격한 방식이 강제되지 않으므로 토지등소유자의 진정한 의사 확인이 더욱 중요하게 판단되었습니다. 셋째, 구 도시정비법 제19조 제1항 제1호 및 시행령 제28조 제1항 제2호 가목은 토지 또는 건축물 소유권이 공유에 속하는 경우 대표자 1인을 조합원으로 보거나 토지등소유자로 산정하도록 하는데, 이 사건에서는 공유자 전원이 개별적으로 의견조사서를 제출하거나 이전에 대표자가 선정되었다면 별도의 위임장 제출 없이도 공유자들의 의사가 일치하는 경우 유효한 의사표시로 인정될 수 있다고 보았습니다. 넷째, 정비구역의 해제 결정과 같은 행정계획은 행정주체에게 비교적 광범위한 형성의 자유(재량권)를 부여하므로, 법원은 해당 처분의 적법성 판단 시 재량권의 일탈·남용 여부를 중점적으로 심리하며 지자체가 조합의 정상적 운영 여부, 사업 추진 가능성 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 처분했다면 그 재량권 행사를 존중합니다. 마지막으로 토지이용규제기본법 제8조와 도시 및 주거환경정비법 제22조 제3항은 각각 지형도면 고시와 정비구역 지정 해제에 따른 조합 설립인가 취소에 관한 일반적인 근거 법령입니다.
재개발 정비구역 해제 여부는 단순히 주민 의견조사 결과로만 결정되는 것이 아닙니다. 해당 지자체(시장 또는 군수)는 구 도시정비법 제21조 제1항에 따라 사업의 추진 상황, 토지등소유자의 과도한 부담 예상 여부 등 광범위한 재량권을 가지고 여러 요소를 종합적으로 고려하여 결정할 수 있습니다. 장기간 사업이 지연되거나 조합 운영이 정상적으로 이루어지지 않는 경우, 행정청은 정비구역 해제를 검토할 수 있으며 이 때 조합의 운영 상황과 사업 추진 가능성이 중요한 판단 기준이 됩니다. 주민 의견조사 시 의견서 작성 방식(자필서명, 지장 날인, 신분증 첨부 등)이 조례에 명시되어 있더라도 토지등소유자의 진정한 의사가 명확히 확인된다면 형식적 요건이 다소 미흡해도 유효표로 인정될 수 있습니다. 특히 공유자의 경우 대표자 위임 없이도 모든 공유자의 의견이 일치한다면 유효한 의사표시로 간주될 수 있습니다. 행정청의 처분에 대한 불복 소송에서는 행정청의 재량권 행사 범위와 재량의 일탈·남용 여부가 중요한 쟁점이 되므로 객관적인 증거를 통해 행정청의 판단이 합리성을 벗어났음을 입증하는 것이 중요합니다. 정비구역 해제는 토지등소유자의 재산권에 중대한 영향을 미치므로 관련 법규와 절차를 명확히 이해하고 대응하는 것이 필요합니다.
