장기 미집행 공원부지 도시자연공원구역 지정 유지 판결

서울시 내 장기간 미집행된 도시계획시설(공원) 부지 소유자들이 해당 토지가 도시자연공원구역으로 지정된 처분에 불복하여 취소를 구한 사건입니다. 소유자들은 사전 통지 부재, 관련 법령의 위헌성, 지정 기준의 모호성, 과도한 재산권 침해, 신뢰보호 원칙 위배, 재량권 일탈·남용 등을 주장했으나, 법원은 이 모든 주장을 받아들이지 않고 서울시의 도시자연공원구역 지정 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A 외 8인): 서울시 내 특정 토지(과거 도시계획시설 공원 부지)의 소유자 또는 공유지분권자들
• 피고: 서울특별시장. 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경 결정을 통해 해당 토지를 도시자연공원구역으로 지정한 행정 주체

분쟁 상황

오랜 기간 동안 도시계획시설(공원)로 지정되었으나 실제로 공원 조성이 이루어지지 않은 '장기 미집행 공원 부지'가 전국적으로 많습니다. 2020년 7월 1일 이른바 '도시공원 일몰제' 시행으로 20년 이상 미집행된 도시계획시설 결정의 효력이 상실될 예정이었습니다. 이에 따라 토지 소유자들은 재산권 행사의 자유를 기대하게 되었습니다. 그러나 서울시는 시민들의 휴식 공간 확보와 자연환경 보전을 위해 이러한 장기 미집행 도시공원 부지 중 일부를 '도시자연공원구역'으로 새로 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 이에 해당 토지의 소유자들은 기존의 도시계획시설 결정 효력이 상실될 예정이었던 토지에 대해 다시금 재산권 행사를 제한하는 도시자연공원구역 지정 처분이 부당하다며 취소를 요구하며 법원에 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

원고들은 도시자연공원구역 지정 처분이 절차적, 실체적으로 위법하다고 주장하며, 다음 6가지 핵심 쟁점을 제기했습니다:

1. 행정절차법상 사전통지 절차를 거치지 않아 위법하다는 주장
2. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 부칙 제6조가 헌법재판소 결정의 기속력에 반하며 위헌이라는 주장
3. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제25조 제1항 제1호 나목이 명확성 원칙에 위배되어 위법하다는 주장
4. 이 사건 처분으로 인해 정당한 보상 없이 재산권이 과도하게 침해되어 위법하다는 주장
5. 도시계획시설결정이 실효되어 아무런 제약 없이 재산권을 행사할 수 있을 것이라는 신뢰에 반하는 처분이므로 신뢰보호 원칙에 위배된다는 주장
6. 이 사건 각 토지가 도시자연공원구역 지정 기준에 부합하지 않음에도 지정된 것은 재량권을 일탈·남용한 것이라는 주장

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 소송비용은 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 도시관리계획 변경 결정과 같이 불특정 다수를 대상으로 하는 '일반처분'의 성격을 가질 경우, 토지 소유자를 직접 상대방으로 하는 처분이 아니므로 사전통지 대상이 아니라고 판단했습니다. 또한, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 부칙 제6조는 기존 헌법재판소 결정의 기속력에 반하지 않으며, 재산권을 과도하게 침해하는 것이 아니라고 보았습니다. 도시자연공원구역 지정 및 변경 기준이 다소 추상적으로 규정되어 있더라도 행정계획의 특성상 명확성 원칙에 위배된다고 단정할 수 없다고 판단했습니다. 토지 재산권은 그 사회적 공공성이 강하여 다른 재산권에 비해 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으며, 이 사건 처분으로 인한 제한은 사회적 제약의 범주에 속하고 재산권이 과도하게 제한되었다고 볼 수 없다고 보았습니다. 도시계획시설 결정의 실효만으로 즉시 아무런 제한 없이 재산권을 행사할 수 있다는 공적인 견해 표명이 있었다고 보기 어렵다며 신뢰보호 원칙 위배 주장도 기각했습니다. 마지막으로, 피고가 이 사건 처분을 하면서 관련 법령에 따라 충분히 이익형량을 하였고, 이 사건 각 토지가 도시자연공원구역 지정 기준에 부합한다고 볼 여지가 충분하므로 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

1. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조의2 (도시자연공원구역의 지정)​: 이 법률은 도시의 자연환경과 경관을 보호하고 시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위해 도시지역 내 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있을 때 도시·군관리계획으로 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 수 있다고 규정합니다. 이는 행정청에 비교적 광범위한 재량권을 부여하는 근거가 됩니다.
2. 행정절차법 제21조 (처분의 사전통지)​: 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 경우 사전 통지를 하도록 규정하고 있습니다. 그러나 도시관리계획 변경 결정과 같이 불특정 다수에게 영향을 미치는 '일반처분'의 경우, 개별 토지 소유자를 직접 상대방으로 하는 처분으로 보기 어렵기 때문에 사전 통지 대상에 해당하지 않을 수 있습니다. (참고 판례: 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104 판결)
3. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 부칙 제6조 (도시자연공원구역 지정 등에 관한 특례)​: 헌법재판소의 '도시계획시설 결정으로 인한 장기간 재산권 제한에 대한 보상 규정 부재' 결정 이후, 법 시행 당시 도시관리계획으로 결정·고시된 도시자연공원에 대해 도시공원 결정의 효력이 상실되기 전까지 도시자연공원구역 지정 또는 도시계획시설 변경 등 필요한 조치를 하도록 규정한 조항입니다. 법원은 이 부칙 규정이 기존 헌법재판소 결정의 기속력에 반하지 않으며, 재산권을 과도하게 침해하는 것이 아니라고 보았습니다.
4. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제25조 (도시자연공원구역의 지정 및 변경 기준)​: 도시자연공원구역을 지정하거나 변경할 때 환경정책기본법에 따른 환경성평가지도, 자연환경보전법에 따른 생태·자연도, 녹지자연도, 임상도 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 토지적성에 대한 평가 결과 등을 종합적으로 고려하여 지정하도록 규정하고 있습니다. 법원은 이러한 기준이 행정계획의 특성상 다소 추상적일 수 있으나 명확성 원칙에 위배된다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
5. 헌법 제23조 (재산권 보장과 제한)​: 헌법은 모든 국민의 재산권을 보장하면서도, 재산권의 내용과 한계를 법률로 정하고 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다고 명시합니다. 특히 토지 재산권은 그 사회적 연관성과 공공성이 강하여 다른 재산권에 비해 강한 제한과 의무가 부과될 수 있습니다. 법원은 도시자연공원구역 지정으로 인한 건축 등의 행위 제한이나 변경금지 의무 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하며, 과도한 재산권 제한으로 볼 수 없다고 판단했습니다. (참고 판례: 헌법재판소 2017. 9. 28. 선고 2016헌마18 전원재판부 결정)
6. 신뢰보호 원칙: 행정청의 행위에 대해 신뢰보호 원칙이 적용되려면 행정청의 공적인 견해 표명, 그에 대한 개인의 정당한 신뢰와 귀책사유 부재, 신뢰에 상응하는 행위, 그리고 신뢰 이익 침해가 인정되어야 합니다. 이 사건에서는 도시계획시설 결정 실효만으로 제한 없는 재산권 행사를 할 수 있다는 공적인 견해 표명이 있었다고 보기 어렵다고 판단했습니다. (참고 판례: 대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결)
7. 재량권 일탈·남용 금지 원칙: 행정계획은 행정청의 전문적·기술적 판단을 기초로 한 활동으로 광범위한 형성의 재량이 인정됩니다. 그러나 이러한 재량권은 무제한적인 것이 아니라 관련 공익과 사익을 정당하고 객관적으로 비교·형량해야 하는 제한이 있습니다. 이익형량을 전혀 하지 않거나 고려 대상을 누락한 경우, 또는 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하게 됩니다. (참고 판례: 대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34346 판결)

참고 사항

1. 사전 통지 의무: 도시관리계획 변경 결정과 같이 불특정 다수를 대상으로 하는 행정 처분(일반처분)은 개별 토지 소유자에게 직접 사전 통지할 의무가 없습니다. 이는 토지 소유자가 직접적인 상대방이 아니기 때문입니다.
2. 재산권 제한의 공공성: 토지 소유권은 다른 재산권에 비해 공공성이 강하게 인정되어, 국가나 지방자치단체가 국토의 효율적 이용 및 보전을 위해 상당한 제한과 의무를 부과할 수 있습니다. 도시자연공원구역 지정으로 인한 건축 행위 제한 등은 원칙적으로 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속할 수 있습니다.
3. 매수청구권 행사: 도시자연공원구역 지정으로 인해 토지를 원래 용도로 사용할 수 없어 효용이 현저히 감소하거나 사용·수익이 사실상 불가능한 예외적인 경우에는 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'에 따라 해당 토지의 매수를 청구할 수 있습니다.
4. 행정계획의 재량권: 도시자연공원구역 지정과 같은 행정계획은 행정기관에 광범위한 재량권이 주어지는 영역입니다. 다만, 이 재량권이 무제한적인 것은 아니며, 관련되는 공익과 사익을 정당하고 객관적으로 비교·형량했는지 여부가 중요하게 판단됩니다.
5. 신뢰보호 원칙의 적용 요건: 도시계획시설 결정의 실효만으로 토지 소유자가 즉시 아무런 제한 없이 재산권을 행사할 수 있다는 공적인 견해 표명이 있었다고 인정되기는 어렵습니다. 신뢰보호 원칙이 적용되려면 행정청의 명확한 공적 견해 표명, 이에 대한 개인의 신뢰, 신뢰에 따른 행위 등이 명확히 입증되어야 합니다.