중고차 매매단지 소유주들의 공공지원 민간임대주택 지구 지정 취소 요구 사건

국토교통부장관이 포천시 일원을 공공지원민간임대주택 공급촉진지구로 지정하자 해당 지구 내에 대규모 중고차 매매단지를 운영하던 토지 소유주들이 이 처분이 자신들의 재산권과 영업의 자유를 침해하고 이익형량에 하자가 있다며 지구 지정 취소를 요구했으나 법원은 공공의 주택 공급 필요성이 크고 손실 보상 절차를 통해 사익 침해가 적절히 보상될 수 있으며 지구 경계 설정 또한 합리적이라고 판단해 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C, D, E, 유한회사 F): 이 사건 사업지구 내에 약 9억 3천만 원을 투자하여 조성한 중고자동차 매매단지를 소유하고 운영하는 토지 소유자들 및 법인입니다.
• 피고 (국토교통부장관): 포천시 일대 384,197㎡를 H 공공지원민간임대주택 공급촉진지구로 지정 고시한 주체입니다.
• 피고보조참가인 (한국토지주택공사): 이 사건 공공지원민간임대주택 사업의 시행자입니다.

분쟁 상황

국토교통부장관은 2018년 12월 14일 포천시 I리, J리, K리, L리 일원 384,197㎡를 H 공공지원민간임대주택 공급촉진지구로 지정 고시했습니다.

원고들은 이 사업지구 내에 약 9억 3천만 원을 들여 조성한 22,177㎡ 규모의 중고자동차 매매단지를 소유하고 있었으며 이 단지에는 17개의 중고차 관련 업체들이 입점하여 영업을 하고 있었습니다.

원고들은 이 사건 처분으로 인해 막대한 경제적 손실(영업이익 및 임대료 상실)을 입게 되고 유사한 규모의 자동차 매매단지 조성이 사실상 불가능하다는 점, 또한 입주 업체들의 영업손실과 지역사회 공헌 공익 침해 등을 주장하며 이 사건 처분이 이익형량에 하자가 있어 위법하다고 보았습니다.

특히 이 사건 토지가 사업지구 내 거의 유일한 '대지'이며 토지 보상만으로는 손실이 충분히 보상되지 않을 것이라는 우려를 표명했습니다.

또한 피고가 사업지구 경계를 설정할 때 이 사건 토지를 제외하는 대안이 있었음에도 이를 따르지 않고 농지 훼손이 증가하는 현 경계를 설정함으로써 이익형량을 그르쳤다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

공공지원민간임대주택 공급촉진지구 지정 처분이 이익형량을 제대로 하지 않아 위법한지 여부, 특히 원고들의 재산권 및 영업의 자유 침해와 공공의 주택 공급 필요성 사이의 이익형량이 적절했는지, 사업지구 경계 설정 시 대안을 고려하지 않은 것이 위법한지, 그리고 농업진흥지역 및 준보전산지 포함의 적법성 여부가 주된 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각하며 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 피고의 공공지원민간임대주택 공급촉진지구 지정 처분이 이익형량에 하자가 없다고 판단했습니다.

첫째, 포천시의 인구는 감소 추세이나 세대수는 증가하고 있어 주택 확보의 필요성이 인정되며 산업단지 개발과 유입 인구, 그리고 현재의 주거 형태 비율을 고려할 때 아파트 수요가 늘어날 가능성이 크다고 보았습니다.

둘째, 이 사건 사업은 단순히 인구 증가에 따른 주택 수요 충족을 넘어 대학생, 사회초년생, 신혼부부, 산단근로자 등에게 안정적인 주거를 공급하는 정책적 목적을 가지고 있으며 포천시 인구 감소나 주변 대규모 개발만으로 이러한 정책적 필요를 부정하기 어렵다고 판단했습니다.

셋째, 원고들이 주장하는 재산권 및 영업의 자유 침해는 헌법과 법률이 정한 바에 따른 손실보상 절차를 통해 적정히 보상될 것으로 보이며 영업의 자유 자체를 박탈하는 것이 아니므로 그 본질적 부분이 침해되었다고 보기 어렵다고 밝혔습니다.

넷째, 사업지구 내 농업진흥구역 및 준보전산지가 포함되었더라도 해당 지역의 보전 가치가 현저히 낮고 이미 개발 압력을 받아왔던 지역이며 농업정책과에서도 보전보다는 주변 농지 보전을 위한 대책을 수립할 것을 협의의견으로 제시한 점을 고려할 때 공익적 필요를 위해 일부 보전농지 및 산지를 포함한 것이 부당하다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

마지막으로 대안에 따를 경우 사업구역 면적이 크게 감소하여 공익적 목적 달성이 곤란해지고 난개발이 우려되며 현재의 경계 설정이 지형과 인공물을 고려하여 합리적으로 이루어졌다고 보아 대안을 선택하지 않은 것이 이익형량의 하자로 볼 수 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 구 민간임대주택에 관한 특별법(2018. 8. 14. 법률 제15730호로 개정되기 전의 것, 이하 '민간임대주택법')​과 행정행위의 이익형량 원칙에 따라 판단되었습니다.

민간임대주택법 제22조 및 제26조는 공공지원민간임대주택 공급촉진지구 지정의 법적 근거를 제공하며 민간임대주택의 원활한 공급을 촉진하고 국민의 주거 안정을 도모하는 것을 목적으로 합니다.

민간임대주택법 제24조는 공공지원민간임대주택 공급촉진지구의 지정 절차와 기준을 규정하며 제24조 제3항은 지구 지정을 위해 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 함을 명시하고 있습니다. 이 사건에서도 이 규정에 따라 중앙도시계획위원회의 조건부 의결이 있었습니다.

이 사건의 핵심은 행정행위의 이익형량 원칙입니다. 이는 행정청이 재량권을 행사할 때 관련되는 다양한 이익, 즉 공익(주택 공급, 국토의 효율적 이용)과 사익(원고들의 재산권, 영업의 자유)을 정당하게 비교하고 고려해야 한다는 원칙입니다. 법원은 이 사건 처분이 원고들의 사익 침해(재산권, 영업의 자유)가 손실보상 제도를 통해 보전될 수 있고, 공공의 주택 공급 필요성이라는 정책적 공익이 중요하며 지구 경계 설정 역시 합리적으로 이루어졌다고 판단하여 이익형량에 하자가 없다고 보았습니다.

또한 구 공공지원민간임대주택 등에 관한 업무처리지침 제4조 제2항, 제3항이 언급되었는데 이 지침은 농지법 등 다른 법령에서 개발을 제한하는 지역은 가급적 촉진지구에 포함하지 않을 것을 정하고 있지만, 법원은 이러한 지침이 재량의 준칙일 뿐 절대적인 것은 아니며 명백한 공익적 필요가 있을 경우 예외가 허용될 수 있다고 해석했습니다. 또한 지구 경계 설정 시 지형 및 인공물의 배치를 고려해야 함을 규정합니다.

참고 사항

공공사업으로 인해 토지가 수용될 경우 재산권 및 영업의 자유 침해에 대한 주장은 헌법과 법률이 정한 손실보상 절차를 통해 해결될 수 있습니다. 단순히 보상액이 충분하지 않을 것이라는 '가정적인 우려'만으로는 처분의 위법성을 인정받기 어렵습니다.

사업지구 지정 시 보전 가치가 낮은 농지나 산지가 포함되더라도 전체적인 공익적 필요가 더 크다고 판단되면 이는 적법한 재량 행위로 인정될 수 있습니다. '업무처리지침'과 같은 행정 내부 지침은 재량의 준칙으로 작용하지만, 명백한 공익적 필요가 있을 때는 예외적인 결정이 허용될 수 있습니다.

개발사업의 경계 설정은 단순히 토지 소유자의 사익뿐만 아니라 전체 사업의 공익적 목적 달성 가능성, 난개발 우려, 지형적 특성 등을 종합적으로 고려하여 결정됩니다. 대안이 제시되더라도 기존 경계 설정이 합리적이라고 판단되면 이를 변경할 의무는 없습니다.

인구 감소 추세가 있더라도 세대수 증가는 주택 수요의 중요한 지표가 될 수 있으며 산업단지 개발 계획, 특정 주거 형태(예: 아파트)의 수요 증가 가능성, 그리고 사회 취약 계층의 주거 안정과 같은 정책적 목적이 있다면 공공의 필요성은 여전히 크게 인정됩니다.