행정
한국철도공사가 경부고속철도 차량기지 건설사업을 진행하며 개발제한구역 내 토지형질변경 및 건축 행위 허가를 받았습니다. 이후 기존 허가 면적 내에서 건물(차륜전삭고)을 증축하려 하자 고양시장이 개발제한구역 보전부담금 5억 3천6백여만 원을 부과했습니다. 한국철도공사는 이 부과처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했고, 법원은 개발제한구역법의 부칙 규정 및 행정법상 신뢰보호의 원칙에 따라 부과처분을 취소해야 한다고 판단했습니다.
1995년 12월 29일 한국철도공사는 고양시 개발제한구역 내에 경부고속철도 차량기지 건설을 위한 토지형질변경 및 건축물 신축 허가를 고양시장으로부터 받았습니다. 이후 여러 차례 허가 내용 변경이 있었고 2017년 7월 11일 한국철도공사는 기존 토지형질변경 허가 면적 내에서 차륜전삭고를 700.32m² 증축하기 위해 덕양구청장에게 허가를 신청했고 2017년 8월 11일 허가를 받았습니다. 이 증축은 추가적인 토지형질변경을 수반하지 않았습니다. 그러나 고양시장은 2017년 8월 21일 한국철도공사에 개발제한구역 보전부담금 5억 3천6백여만원을 부과했습니다. 한국철도공사는 이 부과처분이 부당하다며 행정심판을 청구했으나 기각되었고 결국 이 사건 소송을 제기했습니다.
개발제한구역 보전부담금 부과 대상에 추가적인 토지형질변경이 없는 건축물 증축도 포함되는지 여부 (법률 시행 전 허가와의 관계)와 행정청의 공적인 견해 표명에 대한 신뢰보호의 원칙 적용 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.
법원은 제1심판결을 취소하고, 피고인 고양시장이 2017년 8월 21일 한국철도공사에 부과한 보전부담금 536,410,100원의 처분을 취소했습니다. 소송 총비용은 피고인 고양시장이 부담하도록 판결했습니다.
법원은 한국철도공사가 2000년 개발제한구역법 시행 이전에 이미 토지형질변경 허가를 받았고 이 사건 증축 허가가 추가적인 토지형질변경을 수반하지 않았으므로 보전부담금 부과 대상이 아니라고 보았습니다. 또한 고양시 공무원이 이 사건 차륜전삭고 건축에 대해 보전부담금이 면제될 것이라고 공적인 견해를 표명했고 한국철도공사가 이를 신뢰하여 허가를 신청했으므로 신뢰보호의 원칙에도 위배된다고 판단하여 부과 처분을 취소하였습니다.
이 사건과 관련하여 중요한 법령 및 법리는 다음과 같습니다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (이하 '개발제한구역법')은 개발제한구역에서 허가를 받아 토지 형질을 변경하는 등의 행위를 하는 자에게 보전부담금을 부과하도록 규정하고 있습니다(제21조). 이 사건에서는 2000년 1월 28일 개발제한구역법 제정 및 같은 해 7월 1일 시행 이전에 이미 토지형질변경 허가를 받은 경우 부담금 부과 대상에서 제외된다는 법 부칙 규정이 중요하게 적용되었습니다. 2009년 개정된 법률은 건축물의 건축 허가도 부과 대상에 포함했지만 이 사건의 경우 개정 전 법이 적용되어 토지형질변경 여부가 핵심 쟁점이 되었습니다. 또한 행정법상 신뢰보호의 원칙이 적용되었습니다. 이는 행정기관이 개인에게 일정한 내용의 공적 견해를 표명하고 개인이 그 견해를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데 나중에 행정기관이 당초 견해에 반하는 처분을 함으로써 개인의 이익이 침해되는 경우 특별한 사정이 없는 한 그 처분은 위법하다는 원칙입니다. 법원은 공적 견해 표명 여부를 판단할 때 형식적인 권한 분장보다는 담당자의 지위 언동의 구체적 경위 상대방의 신뢰 가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단했습니다.
개발제한구역 내에서 사업을 진행하거나 행위 허가를 신청할 때에는 다음 사항들을 유의해야 합니다. 첫째, 행위 허가 시점과 관련 법령의 시행 시점을 정확히 확인하는 것이 중요합니다. 법률이 개정되거나 신설되기 전에 받은 허가는 새로운 법률의 적용을 받지 않거나 특정 조건 하에 부담금이 면제될 수 있습니다. 둘째, 행정기관과의 협의 과정에서 담당 공무원의 발언이나 회신 내용이 중요한 공적 견해 표명으로 인정될 수 있으므로 구체적인 사업 계획에 대한 명확한 답변은 서면으로 받거나 회의록을 작성하여 기록으로 남기는 것이 좋습니다. 이는 향후 행정처분의 적법성을 다툴 때 중요한 증거가 될 수 있습니다. 셋째, 행정기관이 특정 사업에 대해 부담금 면제 가능성을 언급했고 이를 신뢰하여 사업자가 행동했을 경우 나중에 번복된 행정처분은 신뢰보호의 원칙에 위배될 수 있습니다. 이때 사업자에게 신뢰에 대한 귀책사유가 없어야 하며 신뢰를 바탕으로 한 행위가 있어야 합니다. 넷째, 건축물 증축의 경우 기존에 허가받은 토지형질변경 면적 내에서 추가적인 토지형질변경 없이 이루어지는지 여부가 보전부담금 부과 여부를 결정하는 중요한 기준이 될 수 있으므로 사업 계획 변경 시에는 이러한 요소를 면밀히 검토해야 합니다.
