두산건설 호남고속철도 입찰 담합 과징금 부과 취소 요청 사건

두산건설 등 28개 건설사가 호남고속철도 13개 공구 입찰에서 담합하여 공정거래위원회로부터 시정명령 및 약 113억 원의 과징금을 부과받았습니다. 두산건설은 과징금 부과가 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했으나 법원은 담합 행위의 단일성을 인정하고 관련 매출액 산정의 적법성, 과징금 산정 기준 및 감경률 적용의 타당성을 모두 인정하여 두산건설의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 두산건설 주식회사 (원고): 호남고속철도 건설공사 입찰 담합에 참여하여 공정거래위원회로부터 과징금 부과 처분을 받은 건설사로 이 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
• 공정거래위원회 (피고): 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 위반 행위를 조사하고 제재하는 행정기관으로 두산건설 등 28개 건설사의 담합 행위에 대해 시정명령과 과징금을 부과했습니다.
• 호남고속철도 입찰 담합 참여 28개 건설사: 두산건설을 포함한 롯데건설 삼성물산 SK건설 GS건설 대림산업 현대산업개발 등 다수의 대형 및 중소 건설사들로 호남고속철도 노반 신설 공사 입찰에서 공구를 분할하고 낙찰예정자 및 들러리 응찰을 합의하여 실행했습니다.

분쟁 상황

2009년경 호남고속철도 노반 신설 공사는 총 19개 공구로 발주되었으며 이 중 최저가낙찰제 방식의 13개 공구에 대해 현대건설 대우건설 삼성물산 등 7개 대형 건설사가 주도하여 공구 분할 합의를 시작했습니다. 이후 두산건설을 포함한 14개 건설사가 이 합의에 가담하여 공구별 낙찰 예정자를 정하고 공구를 배정받지 못한 건설사에게는 공동수급체 참여 지분이나 다른 공사 수주 우선권을 주기로 합의했습니다. 나아가 담합에 가담하지 않았던 7개 중소 건설사에도 들러리 응찰을 요청하여 합의를 완성했습니다. 이들은 합의에 따라 낙찰 예정사가 정해준 투찰 가격으로 들러리 응찰을 실행하여 총 13개 공구의 입찰에서 담합을 저질렀습니다. 이로 인해 공정거래위원회는 이들 건설사에 시정명령과 과징금 약 126억 원을 부과했으며 다른 공동행위에 대한 조사 협조를 감안하여 최종적으로 약 113억 원으로 감액하는 처분을 내렸고 두산건설은 이에 불복하여 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 담합 행위의 단일성 여부: 두산건설은 여러 단계로 진행된 합의가 각 공구별 별개의 위법행위가 아닌 하나의 공동행위이며 자신은 공구분할 합의의 종된 참여자이므로 공정위가 공구별로 과징금을 산정한 것은 잘못이라고 주장했습니다. 법원은 단일한 의사와 목적을 가진 일련의 합의로 보아 하나의 부당한 공동행위로 판단했습니다.
2. 관련매출액 산정의 적법성: 두산건설은 공동수급체 참여 지분만큼만 관련 매출액으로 봐야 하고 들러리 응찰 공구에는 매출액이 없으므로 정액 과징금 부과 대상이라고 주장했습니다. 법원은 입찰담합의 경우 계약금액 전액을 기준으로 관련 매출액을 산정할 수 있다고 보았고 들러리 응찰 공구 역시 담합 행위의 대상이 된 입찰 규모를 반영하는 계약금액을 관련 매출액으로 보는 것이 합리적이라고 판단했습니다.
3. 부과기준율 적용의 타당성: 두산건설은 자신과 담합을 주도한 건설사의 위반행위 중대성에 차이가 있으므로 동일한 ‘매우 중대한 위반행위’ 부과기준율 7%를 적용한 것은 부당하다고 주장했습니다. 법원은 부과기준율은 공동행위 자체의 내용 및 정도에 따라 결정되는 것이며 대규모 국책사업에서의 경성 담합 행위의 경쟁제한적 효과가 매우 크므로 7% 적용은 수긍할 수 있다고 보았습니다.
4. 자진신고자 감경률 적용의 적법성: 두산건설은 이전 자진신고자 감면고시(20%)가 아닌 개정된 감면고시(10%)가 적용된 것이 재량권 일탈·남용이라고 주장했습니다. 법원은 감면 신청 시점을 기준으로 개정된 고시가 적용되는 것이 맞다고 판단했습니다.
5. 과징금 산정 전반의 재량권 일탈·남용 여부: 두산건설은 경쟁질서 저해 정도가 크지 않고 얻은 이익이 적으며 발주처로부터 손해배상 소송을 당해 이중 처벌 위험이 있고 자율준수 프로그램 운영 등을 고려하지 않은 것이 재량권 일탈·남용이라고 주장했습니다. 법원은 담합 행위의 경쟁제한적 효과가 크고 상당한 경제적 이익을 얻었으며 민사소송 결과는 처분 시점의 적법성 판단에 영향을 주지 않고 자율준수 프로그램 등은 과징금 감경 사유로 인정하기에 부족하다고 보았습니다.

법원의 판단

법원은 공정거래위원회가 두산건설에게 부과한 시정명령과 과징금 납부명령은 적법하다고 판단하여 원고 두산건설의 청구를 모두 기각했습니다. 소송 비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

두산건설의 공정거래위원회를 상대로 한 과징금 부과처분 등 취소 청구 소송은 받아들여지지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (공정거래법) 제19조 제1항 (부당한 공동행위의 금지):
   • 제3호 '상품의 생산·출고·수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위': 이 조항은 사업자들이 상품이나 용역의 공급을 인위적으로 제한하여 경쟁을 저해하는 행위를 금지합니다. 호남고속철도 공사 입찰에서 공구를 분할하고 낙찰예정사를 정하여 경쟁을 제한한 행위가 이에 해당합니다.
   • 제8호 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위': 이 조항은 입찰 담합을 명시적으로 금지하는 핵심 조항입니다. 28개 건설사가 공구별 낙찰예정자를 합의하고 들러리 응찰을 통해 투찰 가격을 조작한 행위가 이 조항에 해당하여 위법하다고 판단되었습니다.
2. 공정거래법 제22조 (과징금): 부당한 공동행위를 한 사업자에 대해 매출액의 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 않는 범위에서 과징금을 부과할 수 있도록 규정합니다. 매출액이 없거나 산정이 곤란한 경우에는 20억 원을 초과하지 않는 범위에서 과징금을 부과할 수 있도록 합니다. 본 사건에서는 담합 행위가 명백하여 이 조항에 근거하여 과징금이 부과되었습니다.
3. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 (관련매출액의 산정):
   • '대통령령이 정하는 매출액'이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다고 규정합니다.
   • 단서 '위반행위가 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다': 이 사건에서 공정거래위원회는 이 단서 조항에 따라 두산건설이 낙찰받거나 들러리로 응찰한 12개 공구의 계약금액 전액을 기준으로 관련 매출액을 산정했습니다. 법원은 이러한 산정 방식이 위임입법의 한계를 벗어나지 않으며 합리적이라고 보았습니다. 입찰담합의 경우 실제 낙찰 여부나 공동수급체 내 지분율과 관계없이 담합 대상이 된 '계약금액' 전체를 기준으로 삼아 과징금을 산정할 수 있다는 법리가 적용됩니다.
4. 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시: 공정거래위원회의 내부 사무처리준칙으로 위반행위의 중대성(중대성이 약함 중대함 매우 중대함)에 따라 기본 부과기준율을 결정하고 행위자 요소 등을 고려하여 과징금을 조정하는 세부 기준을 정합니다. 이 사건에서는 호남고속철도 입찰 담합이 대규모 국책사업이고 경쟁제한적 효과가 매우 커서 '매우 중대한 위반행위'로 판단되어 관련 매출액의 7%가 부과기준율로 적용되었습니다.
5. 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시 (자진신고자 감면고시): 담합 행위를 자진 신고한 사업자에게 시정조치 및 과징금을 감면해 주는 제도입니다. 이 사건에서 두산건설은 다른 담합 사건에 대한 자진신고를 통해 10% 감경을 받았으며 감면율은 감면 신청 시점의 고시를 기준으로 적용됩니다.

참고 사항

1. 담합 행위의 중대성 인식: 입찰 담합은 발주처와 국가 경제에 막대한 영향을 미치는 ‘매우 중대한 위반행위’로 간주됩니다. 단순히 들러리로 참여하거나 공동수급체에 소극적으로 가담했더라도 담합의 전체적인 흐름에 동참했다면 그 중대성은 높게 평가될 수 있습니다.
2. 관련매출액 산정 방식 이해: 입찰 담합의 경우 과징금 산정 시 관련 매출액을 위반 사업자가 직접 낙찰받은 금액뿐만 아니라 담합의 대상이 된 입찰의 계약금액 전액 또는 들러리 응찰에 참여한 공구의 계약금액 전체를 기준으로 삼을 수 있습니다. 공동수급체의 경우에도 자신의 지분만을 매출액으로 인정받지 못할 수 있습니다.
3. 자진신고 감면 제도 활용 기준: 공정거래법상 자진신고 감면(리니언시) 제도를 활용할 경우 감면율은 감면 신청 시점에 시행 중인 고시를 기준으로 적용됩니다. 따라서 관련 법규의 개정 여부를 확인하고 적시에 신청하는 것이 중요합니다.
4. 담합으로 인한 이익 여부: 담합을 통해 얻은 이익이 적거나 오히려 손실을 보았다는 주장은 과징금 감경 사유로 쉽게 받아들여지지 않을 수 있습니다. 경쟁 제한적 효과가 크고 대규모 국책사업이었다는 점이 더 중요하게 고려될 수 있습니다.
5. 민사상 손해배상 책임과의 관계: 공정거래위원회의 과징금 부과 처분은 공법상의 제재이며 별도로 발주처 등으로부터 제기되는 민사상 손해배상 소송은 사법상의 책임이므로 과징금 부과 처분의 적법성 판단에 민사소송의 결과는 영향을 미치지 않습니다. 이중 처벌 주장은 인정되기 어렵습니다.
6. 기업 내부 준법 시스템의 한계: ‘공정거래 자율준수 프로그램’ 운영 등의 노력이 있다고 하더라도 실제 담합 행위가 발생한 경우 이는 과징금 감경의 유력한 사유로 인정되기 어렵습니다. 준법 시스템의 실질적인 작동과 위반 방지 노력이 중요합니다.