행정
원고는 사찰의 주지로서 자신의 소유 토지에 대한 도로구역결정(변경) 처분이 위법하다며 취소를 구했습니다. 피고인 원주지방국토관리청장은 과거 국도 건설 사업 과정에서 원고 토지에 대한 수용 절차를 밟지 못했고 이후 여러 차례 사업 기간 연장 처분을 내렸으나 일부는 절차상 하자로 취소되었습니다. 가장 최근의 도로구역결정(변경) 처분에 대해 원고는 기존 결정의 기간 연장에 불과하여 효력이 없거나, 새로운 결정으로 보더라도 공고 사유 누락, 의견 불회신, 환경영향평가 누락 등 절차적 위법성과 비례의 원칙 및 신뢰보호의 원칙 위반과 같은 실체적 위법성이 있다고 주장했습니다. 법원은 기존 도로구역결정은 실효되어 기간 연장 효력이 없음을 인정하면서도, 이 사건 처분이 새로운 도로구역결정으로서의 요건을 갖추었는지 판단했습니다. 법원은 원고가 주장한 절차적, 실체적 위법성 주장을 모두 배척하며 피고의 처분이 적법하다고 보아 원고의 청구를 기각했습니다.
삼척시 H사의 주지인 원고는 자신이 소유한 토지들(총 1,536㎡)이 국도 건설을 위한 도로구역에 포함되면서 사찰 건물의 철거가 우려되는 상황에 처했습니다. 해당 토지들은 기존 국도 I선 K 도로건설공사의 부체도로 부지로 지정되었으나, 2007년 최초 도로구역결정 고시 이후 2015년까지의 사업시행기간 내에 수용 절차가 이루어지지 않았습니다. 이후 피고는 2016년부터 2019년까지 수차례 사업 기간 연장 처분을 내렸고, 이 과정에서 2018년 1월 4일자 제3차 연장 처분은 절차적 하자를 이유로 취소되었으며, 2019년 1월 16일자 제4차 연장 처분 또한 의견청취 절차 미비를 이유로 취소되기도 했습니다. 가장 최근인 2021년 8월 19일에 피고가 사업시행기간을 2030년 12월 31일까지 연장하는 내용의 도로구역결정(변경) 처분을 고시하자, 원고는 이 처분이 실효된 결정의 연장에 불과하여 효력이 없거나, 설령 새로운 결정으로 보더라도 절차적 및 실체적 위법성이 있다고 주장하며 법원에 취소 소송을 제기했습니다.
기존 도로구역결정이 사업시행기간 경과로 실효된 경우, 그 이후의 변경 처분이 새로운 도로구역결정으로서 효력을 가질 수 있는지 여부 새로운 도로구역결정으로서의 요건을 갖추었는지 판단함에 있어, 도로구역결정 사유 공고 누락 여부, 의견 제출에 대한 답변 의무 여부, 소규모 환경영향평가 실시 의무 여부 등 절차적 위법성이 있었는지 여부 도로구역결정(변경) 처분이 원고의 사유재산권과 문화유산 보호 이익에 비해 공익적 필요가 현저히 적어 비례의 원칙을 위반했는지 여부 피고가 사찰 이전이 어려울 경우 사업계획에서 부체도로 설치를 제외하겠다는 공적인 견해표명을 했으므로, 그에 반하는 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반했는지 여부
법원은 원고의 청구를 기각하며 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 법원은 먼저 기존 도로구역결정(제2 처분)이 2018년 1월 1일 사업시행기간 경과로 실효되었으므로, 이 사건 처분이 기존 도로구역결정의 기간 연장으로서의 효력은 없다고 판단했습니다. 그러나 새로운 도로구역결정으로서의 적법성을 검토한 결과, 다음과 같은 이유로 원고의 주장을 모두 배척했습니다. 첫째, 삼척시의 공고에 “국도 I선 K 도로건설공사에 따른 도로구역 결정(변경) 및 접도구역(변경) 지정”이라는 사유가 명시되어 있어 도로법 시행령에서 요구하는 도로구역결정 사유가 누락되었다고 볼 수 없었습니다. 둘째, 도로법령에는 주민이나 관계 전문가의 의견 제출에 대해 도로관리청이 반드시 답변해야 하는 의무 규정이 없으므로, 피고가 원고의 의견에 공식적인 회신을 하지 않았다고 해서 의견청취 절차가 위법하다고 보지 않았습니다. 셋째, 이 사건 각 토지의 면적을 단순 합산하더라도 소규모 환경영향평가 대상 기준인 5,000㎡에 훨씬 미달하므로, 소규모 환경영향평가 절차를 거치지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 이 사건 부체도로 공사는 일반 환경영향평가 대상 규모(길이 4km 이상)에 해당하지 않아 환경보전방안 마련 의무가 없다고 보았습니다. 넷째, 비례의 원칙 위반 주장에 대해서는 피고가 주민 의견, 관계기관 협의, 삼척시의 건의 등을 종합적으로 고려하여 부체도로 건설을 계획했으며, 사업의 원활한 시행과 공익 및 사익의 충돌을 종합적으로 고려한 것으로 보여 원고의 권리를 침해했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 다섯째, 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대해서는 피고가 H사 이전이 어려울 경우 사업계획에서 부체도로 설치를 제외하겠다는 공적인 견해표명을 했다고 인정할 증거가 부족하며, 오히려 H사 이전 여부를 두고 다양한 방안이 검토되던 중 결국 철거가 결정된 것으로 보인다고 판단했습니다.
법원은 피고의 도로구역결정(변경) 처분이 새로운 도로구역결정으로서 적법하다고 판단하여, 원고의 절차적 및 실체적 위법성 주장을 모두 받아들이지 않고 원고의 청구를 최종적으로 기각했습니다.
도로법 제25조 및 제26조 (도로구역 결정 및 의견청취): 도로관리청은 도로구역을 결정하거나 변경할 때 미리 해당 도로구역의 주소, 도면, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 합니다. 이 사건에서 피고는 의견청취 절차를 거쳤으나, 원고는 공고 사유 누락 및 의견에 대한 불회신을 문제 삼았습니다. 법원은 공고에 사유가 명시되었고, 법령상 답변 의무는 없다고 보아 피고의 절차가 적법하다고 판단했습니다. 도로법 시행령 제25조 (주민 및 관계전문가 등의 의견청취): 도로관리청이 도로구역 결정 등에 대해 의견을 들으려는 경우, '도로구역을 결정ㆍ변경 또는 폐지하려는 사유' 등을 전국 또는 해당 지역 일간신문, 게시판, 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인이 관계 서류를 열람하게 해야 합니다. 이 사건에서 삼척시가 이 사건 공고를 통해 도로구역 결정(변경) 사유를 명시했으므로 절차상 하자가 없다고 판단되었습니다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제23조 제1항 및 구 도로법 제49조의2 제2항 (도로구역 결정의 실효): 도로구역결정 고시가 있더라도 사업시행기간 내에 필요한 토지를 매수하거나 수용재결 신청을 하지 않으면, 그 사업시행기간 다음날에 도로구역결정이 실효됩니다. 이 사건에서는 과거 사업시행기간 내에 원고 토지에 대한 수용재결이 이루어지지 않아 기존 도로구역결정이 실효되었음을 법원이 인정했습니다. 새로운 도로구역결정의 효력: 실효된 도로구역결정을 변경하여 사업시행기간을 연장하더라도 실효된 결정의 효력이 회복되지는 않지만, 새로운 도로구역결정으로서의 요건을 갖춘 경우 그에 따른 효과가 있습니다. 이 사건 처분이 비록 기존 결정의 연장 효력은 없으나, 새로운 결정으로서 적법성 요건을 갖추었는지가 주요 쟁점이었습니다. 환경영향평가법 제43조 제1항 및 동법 시행령 제59조 (소규모 환경영향평가): '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따른 보전관리지역에서 사업계획 면적이 5,000㎡ 이상인 사업은 소규모 환경영향평가 대상에 해당합니다. 이 사건에서는 원고 토지의 면적을 합산하더라도 5,000㎡에 미달하여 소규모 환경영향평가 대상에 해당하지 않는다고 판단되었습니다. 환경영향평가법 제22조 및 제33조 제1항 (일반 환경영향평가 및 환경보전방안): 특정 규모 이상의 사업에 대해 일반 환경영향평가를 실시하고, 사업계획이 변경될 경우 환경보전방안을 마련하여 반영해야 합니다. 이 사건의 부체도로 공사는 일반 환경영향평가 대상 규모(길이 4km 이상)에 미달하여 해당 규정이 적용되지 않는다고 판단되었습니다. 비례의 원칙: 행정주체가 행정계획을 수립할 때 공익과 사익을 정당하게 비교 형량해야 하며, 그 형량이 비례의 원칙에 적합해야 합니다. 이 사건에서 법원은 도로구역결정 처분이 행정청의 재량행위임을 인정하면서도, 피고가 주민 의견 수렴 등 합리적인 이익 형량을 거쳤다고 보아 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 판단했습니다. 신뢰보호의 원칙: 행정청이 공적인 견해표명을 하고, 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데, 행정청이 그에 반하는 처분을 하여 개인의 이익이 침해될 때 적용됩니다. 이 사건에서 법원은 피고가 부체도로 설치를 제외하겠다는 공적인 견해표명을 했다고 인정할 증거가 부족하다고 보아 신뢰보호의 원칙 위반 주장을 배척했습니다.
도로구역결정 등 행정처분이 실효되었더라도, 행정청이 새로운 절차를 밟아 다시 결정하는 경우 그 결정은 유효할 수 있습니다. 기존 처분의 실효 여부와 별개로 새로운 처분의 적법성 요건을 충족하는지 확인하는 것이 중요합니다. 행정청의 공고 내용에 중요한 정보가 누락되었는지 판단할 때에는 관련 법령에서 필수적으로 공고하도록 정한 사항이 명시되었는지 여부를 확인해야 합니다. 단순히 상세한 설명이 부족하다고 해서 위법한 공고로 보기는 어렵습니다. 주민 의견 수렴 절차에서 의견을 제출했으나 행정청이 회신하지 않았다고 해서 반드시 절차상 하자가 있다고 볼 수는 없습니다. 관련 법령에 의견 반영 의무나 답변 의무가 명시되어 있지 않다면, 행정청이 의견을 충분히 검토했는지 여부가 더 중요한 판단 기준이 될 수 있습니다. 환경영향평가 대상 여부는 사업의 종류와 규모, 그리고 해당 지역의 특성(예: 보전관리지역)에 따라 달라집니다. 특히 소규모 환경영향평가는 사업계획 면적 기준이 있으므로, 대상 면적이 기준치인 5,000㎡에 미달하는 경우 평가 대상에서 제외될 수 있습니다. 행정청의 재량행위(예: 도로구역결정)에 대한 위법성 판단 시에는 비례의 원칙이 중요하게 작용합니다. 사인의 재산권 침해와 공익적 필요성을 비교 형량하며, 행정청이 이익 형량을 합리적으로 수행했는지, 중요한 사항을 누락하지 않았는지 등이 판단의 핵심입니다. 신뢰보호의 원칙은 행정청이 공적인 견해표명을 하고, 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데, 행정청이 그에 반하는 처분을 하여 개인의 이익이 침해될 때 적용됩니다. 단순히 협의 과정에서 논의된 내용이나 검토 문서를 근거로 공적인 견해표명이 있었다고 주장하기는 어렵습니다.
