익산 K공원 민간특례사업 개발 인가 무효 확인 다툼

익산시가 K공원을 민간 특례사업으로 조성하면서 비공원시설(공동주택) 건설을 포함한 실시계획 인가 및 변경 인가 처분을 내렸습니다. 이에 토지 소유자들이 이 처분들이 중대하고 명백한 하자가 있어 무효라고 주장하며 소송을 제기했으나, 법원은 해당 처분들이 관련 법률에 따라 적법하게 이루어졌다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들: A 외 8인, K공원 조성 사업부지에 토지를 소유하고 있던 사람들입니다.
• 피고: 익산시장, K공원 민간특례사업의 공동 사업시행자이자 문제된 행정 처분을 내린 주체입니다.
• 피고보조참가인: J 주식회사, K공원 민간특례사업의 공동 사업시행자로 지정된 민간공원추진자입니다.

분쟁 상황

익산시는 1986년에 도시계획시설로 결정된 K공원을 2017년부터 '민간공원 특례사업' 방식으로 조성하기로 했습니다. 이 사업은 K공원 전체 면적 중 346,039㎡에 공원시설(263,059㎡)과 비공원시설(82,980㎡, 공동주택 및 부대시설)을 함께 조성하는 것을 포함했습니다. 민간공원추진자는 공원면적의 70% 이상을 조성하여 기부채납하는 조건으로, 남은 부지에 비공원시설을 설치할 수 있도록 되어 있었습니다. 피고 익산시장은 2019년 11월 민간공원추진자인 J 주식회사와 협약을 체결하고, 2019년 12월 공동 사업시행자로 지정 고시했으며, 공원조성계획 변경결정을 승인 고시했습니다. 2020년 6월에는 실시계획 인가를 고시하고, 2021년 11월 변경 인가를 고시했습니다. 이 과정에서 중앙토지수용위원회는 비공원시설(공동주택)로 인해 공원 보전보다 민간 수익 측면이 강조될 우려가 있다는 점을 지적하며, 민간 개발이익의 공적 귀속 장치 마련, 인근 주민의 공원시설 접근 편의성 확보 방안 이행, 그리고 50% 사유지 협의 취득 조건을 달아 협의 요청에 동의했습니다. 원고들은 실시계획 인가에 따라 토지수용 대상이 된 토지 소유자들로서, 이 사건 각 처분이 중대하고 명백한 하자가 있어 무효임을 주장하며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

비공원시설(공동주택) 설치가 국토계획법상 공원 조성에 위배되는지 여부, 실시계획 인가 시 비공원시설 사업 내용 및 설계도서 누락에 따른 하자가 있는지 여부, 비공원시설 부지 건설이 공익사업에 해당하는지 및 공익사업 인정 의제 협의가 적법했는지 여부, 민간공원추진자의 토지 확보 비율 미충족 하자가 있는지 여부, 사업 시행자의 자격 및 사업 대행 문제가 있었는지 여부, 그리고 관련 법률 조항의 위헌 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들이 제기한 피고 익산시장의 도시계획시설사업 실시계획 인가 처분 및 변경 인가 처분은 무효가 아님을 확인하며, 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법) 제21조의2에 따른 민간공원 조성 사업이 장기 미집행된 도시공원의 난개발 방지와 공원 조성을 활성화하기 위해 비공원시설 설치를 허용하여 민간 투자를 유도하는 취지임을 설명했습니다. 비공원시설 설치가 공원 기부채납과 불가분의 관계에 있으며, 공원녹지법이 국토계획법에 우선하여 적용될 수 있다고 판단했습니다. 또한, 실시계획 인가 과정에서 비공원시설 내용이 주민설명회, 도시계획위원회 심의, 중앙토지수용위원회 협의 등을 거쳐 충분히 안내되고 적법하게 진행되었으며, 토지 확보 비율 요건도 충족되었다고 보아 처분에 중대하고 명백한 하자가 없다고 결론 내렸습니다. 법률의 위헌성 주장에 대해서는 헌법재판소의 위헌 결정이 있기 전에는 특별한 사정이 없는 한 행정처분의 당연 무효 사유가 될 수 없다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 (공원녹지법) 제21조의2 (도시공원 부지에서의 개발행위 특례)​는 장기간 미집행된 도시공원의 난개발을 방지하고 공원 조성을 활성화하기 위해 도입된 조항입니다. 이 조항에 따라 민간 사업자가 도시공원을 조성하여 지방자치단체에 기부채납하는 조건으로, 남은 부지에 비공원시설(예: 녹지지역, 주거지역, 상업지역에서 설치가 허용되는 시설인 공동주택)을 설치할 수 있습니다. 이때 비공원시설의 설치는 공원 기부채납과 불가분의 관계에 있는 것으로 보며, 이 법률이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)에 우선 적용될 수 있습니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제2조 (정의), 제30조 (도시·군관리계획의 결정), 제88조 (실시계획의 작성 및 인가)​는 도시·군계획시설사업의 기본 절차를 규정합니다. 도시·군계획시설사업은 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 설치하는 사업을 의미하며, 실시계획 인가는 사업의 구체적인 계획을 승인하는 행정 절차입니다. 민간공원 특례사업의 경우, 공원조성계획에 비공원시설이 포함될 수 있으며, 실시계획 인가 시 비공원시설 관련 내용도 함께 고려될 수 있습니다.

국토계획법 제96조 (토지등의 수용 및 사용)​는 도시계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있도록 규정하고 있습니다. 특히, 실시계획이 고시되면 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)'에 따른 사업인정 및 고시가 있는 것으로 간주됩니다(사업인정 의제). 이는 공공 목적의 사업을 위해 토지를 강제 수용할 수 있는 법적 근거가 됩니다. 민간공원 특례사업은 비공원시설이 포함되더라도 공원조성사업의 일환으로 공익성을 인정받아 토지 수용이 가능할 수 있습니다.

토지보상법 제4조 (공익사업)​에 따르면, 도시계획시설사업은 공익사업의 한 종류로 분류되어 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있습니다. 이 사건의 민간공원 특례사업도 공원조성사업이라는 공익적 목적을 가지고 있으므로, 비공원시설이 포함된 부분까지도 공익사업의 범위에 포함될 수 있습니다.

행정처분 무효의 요건에 관한 대법원 판례에 따르면, 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대'한 것으로서 객관적으로 '명백'해야 합니다. 법률의 해석에 다툼의 여지가 있는 경우에는 하자가 명백하다고 보기 어렵습니다. 또한, 특정 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분의 취소소송의 전제가 될 수 있을 뿐, 당연 무효 사유는 아닙니다.

참고 사항

비슷한 문제 상황에 처했을 때 다음 내용을 참고할 수 있습니다.

• 민간공원 특례사업의 이해: 민간이 도시공원을 조성하여 기부채납하는 대신, 남은 부지에 비공원시설(예: 아파트)을 함께 개발하는 '민간공원 특례사업'은 현행 법률상 합법적인 제도입니다. 따라서 단순히 아파트 건설이 포함되었다고 해서 사업의 공익성이 부정되는 것은 아닙니다.
• 공익사업 인정의 범위: 도시계획시설사업은 비공원시설이 포함되더라도 전체적으로 공익성을 인정받아 토지 수용이 가능할 수 있습니다. 사업의 전체적인 목적과 공공 기여도를 면밀히 살펴보는 것이 중요합니다.
• 절차적 적법성 확인: 실시계획 인가 등 행정 절차가 주민설명회, 도시계획위원회 심의, 중앙토지수용위원회 협의 등을 거쳐 법적 요건을 준수했는지 확인하는 것이 중요합니다. 특히 비공원시설 설치에 대한 내용이 충분히 공개되고, 이해관계자들의 의견이 수렴되었는지 살펴보아야 합니다.
• 토지 확보 및 예치금: 민간공원추진자는 국공유지를 제외한 토지 면적의 2/3 이상 소유 및 소유자 총수 1/2 이상 동의라는 토지 확보 요건을 충족하거나, 공원 부지 매입비의 4/5 이상을 현금으로 예치하는 방식으로 요건을 충족할 수 있습니다.
• 사업 시행 주체의 연속성: 민간공원추진자가 설립한 특수목적법인(SPC)이 사업 주체가 되거나, 시공을 위해 다른 회사가 형식적으로 사업 주체가 되는 것은 법적으로 문제가 되지 않을 수 있습니다. 실질적인 사업 시행 주체가 누구인지, 그리고 초기 협약 내용이 적법하게 승계되었는지 파악하는 것이 중요합니다.
• 법률의 위헌성 주장: 특정 법률 조항의 위헌성을 주장하여 행정처분의 무효를 다투는 것은 매우 어렵습니다. 헌법재판소의 위헌 결정이 있기 전에는 해당 주장이 받아들여지지 않을 가능성이 높습니다.
• 토지 소유자의 권리: 토지가 공익사업에 의해 수용될 경우, 토지 소유자는 정당한 보상을 받을 권리가 있습니다. 보상 금액에 대한 이견이 있다면 별도의 재결 절차나 행정소송을 통해 해결해야 합니다.