개발제한구역 내 카페 불법 운영으로 1억 4천만원 이행강제금 부과 판결

원고는 개발제한구역 내 건물 소유자로서, 인접한 카페와 연결하여 허가받지 않은 용도(소매점, 사무소, 공연장)의 건물을 휴게음식점(카페)으로 사용했습니다. 이에 피고 강북구청장은 원고에게 개발제한구역법 위반을 이유로 1억 4285만 8360원의 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 용도 변경이 없었다고 주장하며 처분 취소를 청구했으나, 법원은 피고의 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 강북구의 건물 H동, J동, L동을 소유한 개인
• 피고 서울특별시 강북구청장: 개발제한구역법 위반에 대해 원고에게 이행강제금을 부과한 행정기관

분쟁 상황

원고 A는 개발제한구역에 위치한 건물 H동(용도: 제2종근린생활시설 중 소매점, 사무소, 공연장)의 소유자입니다. 원고의 배우자가 운영하는 ㈜O 카페가 인접한 건물 J동, L동에 입점해 있었고, H동과 카페를 불법 증축된 계단형 통로로 연결하여 H동을 카페 이용객들의 휴식 및 취식 공간으로 제공했습니다. 피고 강북구청장은 2023년 2월 3일 H동의 불법 용도 변경을 지적하며 시정명령을 내렸고, 2023년 4월 18일에는 총 위반 면적 885.12㎡에 대해 1억 4285만 8360원의 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 H동 건물의 용도를 변경한 적이 없고 단지 카페 고객들이 이동하여 휴식을 취한 것이며, 설령 용도 위반이 있더라도 위반 면적이 1층 사무소 면적인 183.84㎡로 제한되어야 한다고 주장하며 이행강제금 부과 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내 건물의 주된 사용 용도가 허가받은 용도(소매점, 사무소, 공연장)와 달리 휴게음식점(카페)으로 변경된 것으로 볼 수 있는지 여부와 이행강제금 산정 시 위반 면적(885.12㎡)이 적정했는지 여부

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고, 피고 강북구청장이 원고에게 부과한 1억 4285만 8360원의 이행강제금 처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담합니다.

결론

법원은 원고가 개발제한구역 내 건물 H동을 피고의 허가 없이 기존 용도와 다르게 휴게음식점(카페)으로 용도 변경하여 사용했다고 보았습니다. 건물 H동의 전체 면적이 ㈜O 카페의 주요 시설로 이용된 점, 불법 증축된 연결 통로, 내부 안내 표지판, 카페 고객을 위한 테이블과 의자 배치 등을 종합적으로 고려하여 피고의 이행강제금 부과 처분이 정당하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 '개발제한구역법')​ 관련 법규가 적용되었습니다.

1. 개발제한구역법 제12조 제1항: 이 조항은 개발제한구역 안에서는 건축물의 용도 변경이 원칙적으로 금지되며, 예외적으로 허가를 받거나 신고를 해야만 가능하다고 규정합니다. 원고는 피고의 허가 없이 H동의 용도를 변경하여 ㈜O의 휴게음식점(카페)으로 이용한 것으로 판단되어 이 법률을 위반했습니다.

2. 개발제한구역법 시행령 [별표 1]의 5. 라. (근린생활시설)​: 이 시행령은 '슈퍼마켓 및 일용품 소매점'과 '휴게음식점·제과점 및 일반음식점'을 명확히 구분하고 있습니다. 특히 휴게음식점 등은 '5년 이상의 거주자' 또는 '개발제한구역 지정 당시 거주자'로 건축할 수 있는 자격을 엄격하게 제한합니다. 법원은 H동 1층의 지정 용도인 '소매점'에 카페 고객들이 취식하는 행위가 부합하지 않는다고 보았습니다.

3. 개발제한구역법 시행령 제19조 제3호 본문 및 단서: 이 조항의 본문은 근린생활시설 상호 간 용도 변경의 경우 신고로 갈음할 수 있다고 하지만, 단서 조항은 '휴게음식점·제과점 또는 일반음식점'으로 용도 변경하는 경우는 이 신고 대상에서 제외한다고 명시합니다. 이는 휴게음식점 등 특정 용도로의 변경에 대해 더욱 엄격한 절차와 요건이 필요하다는 의미이며, 원고의 사례는 이 예외 규정에 해당하여 단순 신고만으로는 용도 변경이 불가능함을 보여줍니다.

참고 사항

개발제한구역 내 건물은 엄격한 규제를 받으므로, 용도를 변경하거나 기존 용도 외의 방식으로 사용하고자 할 때는 반드시 사전에 관할 행정기관에 문의하고 필요한 허가를 받아야 합니다.

건물의 실제 사용 목적이 허가된 용도와 다르게 판단될 수 있으므로, 다른 용도의 사업장과 물리적으로 연결하거나, 내부에 해당 사업장의 시설물을 배치하고, 홍보물에 다른 용도로 명시하는 등의 행위는 용도 변경의 명확한 증거가 될 수 있습니다.

기존 용도에 부합하는 활동(예: 공연)을 하더라도, 그 주된 목적이 다른 용도의 영업을 보조하는 것이라면 불법 용도 변경으로 간주될 가능성이 있습니다. 용도 변경 시 적용되는 법령 조항은 근린생활시설 간의 변경이라도 휴게음식점 등 특정 시설로의 변경은 더욱 엄격한 제한을 받음을 유의해야 합니다.