교회 건물 지하 도로점용 원상회복 명령 취소 사건

서울특별시 서초구는 과거 꽃마을지역 지구단위계획에 따라 참나리길의 폭을 확장할 계획이었습니다. 원고 A 교회는 이 지역에 대규모 건물을 신축하면서 참나리길 지하 공간에 지하 주차장 진입로 및 예배당 시설 일부를 건설하고자 서초구청장으로부터 도로점용허가를 받았습니다. 이후 교회를 신축하고 사용승인까지 받았습니다. 그러나 지역 주민들은 도로점용허가에 문제가 있다며 주민소송을 제기했고, 대법원까지 가는 긴 재판 끝에 도로점용허가가 공익과 사익 형량에서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 판결이 확정되어 도로점용허가가 취소되었습니다. 이에 서초구청장은 도로법에 따라 교회에 도로 지하 부분을 원상회복하라는 명령을 내렸습니다. 교회는 이 원상회복명령이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다. 교회는 원상회복이 건물 붕괴 위험을 포함한 기술적 불가능성 및 사회·경제적 부적당성, 그리고 확정된 건축허가의 효력을 침해하는 점, 비례 및 평등 원칙 위반 등을 주장했습니다. 법원은 이 사건 원상회복명령이 도로법 제73조 제1항에 따른 것이며, 원상회복이 기술적으로 불가능하거나 사회·경제적으로 부적당하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 원상회복명령이 수익적 행정행위인 건축허가를 취소·철회하는 것이 아니므로 관련 법리가 적용되지 않으며, 비례 및 평등 원칙에도 위반되지 않는다고 보았습니다. 결국 법원은 교회의 청구를 기각하며 원상회복명령이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 서초구에 대규모 교회 건물을 신축하고 참나리길 지하 공간을 점용한 교회
• 피고 서울특별시 서초구청장: 참나리길의 도로 관리청이자 원고에게 도로점용허가 및 건축허가를 내주고, 나중에 원상회복명령을 내린 주체
• B 등 6명: 원고의 도로점용허가에 대해 주민소송을 제기하여 도로점용허가 취소 판결을 이끌어낸 지역 주민들

분쟁 상황

서울특별시 서초구는 2000년대 초 꽃마을지역 지구단위계획을 통해 참나리길(폭 8m)을 폭 12m로 확장하기 위해 서쪽 사유지 4m를 확보하기로 결정했습니다. 원고 A 교회는 2009년 특별계획구역Ⅱ 토지를 매수하여 교회 건물 신축을 추진하면서, 도로변 차량 출입이 금지되자 2010년 2월 참나리길 지하에 지하주차장 진입 통로 및 예배당 시설 일부를 목적으로 피고 서초구청장에게 도로점용허가를 신청했습니다. 원고는 허가 지연에 따라 도로 확장 사유지 기부채납, 탁아방 설치, 어린이집 공간 제공 등 공공성 제고 방안을 제시하기도 했습니다. 2010년 4월 9일, 피고는 원고에게 참나리길 지하 1,077.98㎡에 대한 도로점용허가(이 사건 도로점용허가)를 내주었으며, 허가 조건으로 점용기간 만료 또는 허가 취소 시 원상회복 의무를 부과했습니다. 이후 2010년 9월 10일, 피고는 참나리길 폭 4m 확장 부분 기부채납 등을 조건으로 이 사건 건축허가를 내주었고, 원고는 지하 8층, 지상 14층 규모의 교회 건물(이 사건 건물)을 신축하여 2014년 10월 사용승인을 받았습니다. 이 건물 지하 1층부터 5층까지는 본당, 예배실, 교리공부실 등이, 지하 6층부터 8층까지는 주차장, 기계실 등이 설치되었습니다. 그러나 지역 주민 293명이 2011년 12월 도로점용허가에 대한 감사청구를 했고, 2012년 8월 B 등 6명의 주민이 피고를 상대로 도로점용허가 및 건축허가 취소 등을 구하는 주민소송을 제기했습니다. 1심과 2심에서는 주민소송 대상이 아니라는 이유로 각하되었으나, 대법원은 2016년 5월 도로점용허가가 지방자치단체의 재산 관리·처분에 해당하여 주민소송 대상이 된다고 판단하여 사건을 환송했습니다. (단, 건축허가 취소 청구는 기각 확정되었습니다.) 환송 후 서울행정법원은 2017년 1월 도로점용허가가 공익과 사익의 비교·형량에서 비례·형평의 원칙 위반으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 이유로 취소 판결을 내렸고, 이 판결은 이후 항소심 및 대법원을 거쳐 2019년 10월 최종 확정되었습니다. 이에 피고는 2020년 2월 10일 도로법 제73조에 따라 원고에게 이 사건 도로를 2022년 2월 10일까지 원상회복할 것을 명령(이 사건 원상회복명령)했습니다. 원고는 이 원상회복명령이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 원상회복명령이 행정행위의 성립 요건(특히 내용의 실현 가능성)을 갖추었는지 여부, 도로법 제73조 제1항 단서에 따라 원상회복이 불가능하거나 현저히 부적당한 경우에 해당하는지 여부, 확정된 건축허가의 효력을 침해하는 것인지(수익적 행정행위 철회 제한 법리 저촉 여부), 공익과 사익의 비교형량에서 비례원칙을 위반한 것인지 여부, 유사 사례와의 형평성 측면에서 평등원칙을 위반한 것인지 여부

법원의 판단

원고의 청구를 기각한다.

결론

법원은 원상회복명령이 도로법 제73조 제1항에 근거한 적법한 처분이라고 판단했습니다. 교회 건물 지하의 원상회복이 기술적으로 불가능하거나 사회·경제적으로 현저히 부적당하다고 볼 수 없으며, 기존 건축허가의 효력을 침해하는 것이 아니므로 수익적 행정행위 철회 제한 법리가 적용되지 않는다고 보았습니다. 또한 비례 원칙과 평등 원칙에도 위반되지 않는다고 판단하여 원상회복명령 취소 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

도로법 제73조 (원상회복의무): 이 사건의 핵심 법령은 도로법 제73조입니다. 이 조항 제1항은 도로점용허가를 받아 도로를 점용한 자는 허가 기간이 끝났거나 허가가 취소되면 도로를 원상회복해야 한다고 규정합니다. 다만 원상회복할 수 없거나 원상회복하는 것이 부적당한 경우에는 그러하지 아니하다는 단서가 있습니다. 제2항은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에게 원상회복을 명할 수 있다고 규정합니다. 법원은 이 사건 원상회복명령의 근거를 제1항으로 보았으며, 따라서 원상회복이 불가능하거나 부적당한 예외 사유가 있는지 엄격하게 판단해야 한다고 설명했습니다. 행정행위의 성립 요건: 행정행위가 유효하게 성립하기 위해서는 그 주체, 내용 등에 법정 요건을 갖춰야 합니다. 특히 그 내용이 사회통념상 실현 불가능해서는 안 됩니다. 원고는 원상회복이 기술적으로 불가능하다고 주장했으나, 법원은 전문가 감정 결과 등을 종합하여 정밀안전진단 및 대수선 구조 설계를 거쳐 시공할 경우 안전성이 확보될 수 있어 실현 불가능하다고 단정할 수 없다고 판단했습니다. 수익적 행정행위 철회 제한 법리: 국민에게 이익을 주는 행정처분(수익적 행정행위)을 취소하거나 중지시킬 때는 중대한 공익상의 필요 또는 제3자 이익 보호 필요가 있을 때만 가능하며, 상대방이 받는 불이익과 비교 교량하여 결정해야 합니다. 원고는 확정된 건축허가의 효력을 침해한다고 주장했으나, 법원은 원상회복명령이 건축허가를 직접 취소·철회하는 것이 아니므로 이 법리가 적용되지 않는다고 보았습니다. 비례원칙: 행정기관의 재량행위는 행정 목적 달성에 적합해야 하고, 덜 침해적인 수단이 있다면 그것을 사용해야 하며, 침해되는 사익과 달성되는 공익이 균형을 이루어야 합니다. 법원은 원상회복명령이 이미 위법성이 확정된 도로점용 상태를 시정하기 위한 정당한 목적을 가지며, 이를 달성할 적절한 수단이고, 달성되는 공익이 침해되는 사익보다 크다고 판단하여 비례원칙에 위반되지 않는다고 보았습니다. 평등원칙: 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하거나, 본질적으로 다른 것을 동일하게 취급해서는 안 됩니다. 원고는 다른 유사 사례와의 형평성을 주장했으나, 법원은 이 사건과 원고가 제시한 다른 사례들이 도로점용허가의 경위, 취소 여부 등에서 본질적으로 동일하다고 볼 자료가 없으므로 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

공유재산 점용 허가 시 신중한 검토: 도로와 같은 공유재산의 점용은 공공의 이익을 최우선으로 고려해야 합니다. 대규모 시설물 건축을 위한 지하 공간 점용은 초기 허가 단계에서 공익과 사익의 면밀한 형량이 필수적입니다. 허가 조건의 중요성 인식: 도로점용허가 시 원상회복 의무 등 부과되는 조건의 내용을 정확히 이해하고 이행 가능성을 사전에 충분히 검토해야 합니다. 특히 장기적·영구적 사용을 염두에 둔다면 허가 조건 변경이나 영구점용 가능성 등에 대한 명확한 합의가 필요합니다. 주민들의 권리 행사: 주민들은 지방자치법에 따라 지방자치단체의 위법한 재산 관리·처분 행위에 대해 감사청구 및 주민소송을 제기할 수 있습니다. 이는 행정기관의 재량권 행사를 견제하고 공공의 이익을 보호하는 중요한 절차입니다. 건축물 구조 안전성 및 원상회복 가능성: 도로 지하 점용을 포함하는 대규모 건축물을 계획할 때는 만약의 사태에 대비하여 원상회복이 필요한 경우의 기술적 가능성 및 비용 문제를 사전에 충분히 검토해야 합니다. 전문가의 다각적인 안전진단 및 구조 설계 검토는 필수적입니다. 행정처분 확정의 중요성: 관련 행정처분(예: 도로점용허가 취소)이 법원에서 확정된 경우 이에 따른 후속 행정명령(예: 원상회복명령)의 정당성이 강하게 인정될 수 있습니다. 위법한 상태가 명확히 확인된 경우 원상회복 의무는 강하게 부과될 수 있습니다.