삼성물산 지하철 공사 입찰 담합으로 인한 자격 제한 처분 사건

삼성물산은 2009년 서울지하철 9호선 3단계 919공구 건설공사 입찰에서 낙찰자로 선정되었으나, 공정거래위원회는 2014년 11월 6일 삼성물산이 해당 입찰에서 부당공동행위(담합)를 했다는 이유로 시정명령 및 과징금을 부과했습니다. 이에 서울특별시 도시기반시설본부장은 2015년 5월 27일 삼성물산이 담합을 주도하여 낙찰받았음을 이유로 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(지방계약법)에 따라 24개월(2015년 6월 8일부터 2017년 6월 7일까지)의 입찰참가자격 제한 처분을 내렸습니다. 삼성물산은 이 처분에 불복하여 취소 소송을 제기했습니다.

관련 당사자

• 원고 (소송 제기자): 합병된 삼성물산 주식회사의 소송수계인 삼성물산 주식회사. 지하철 공사 입찰에 참여하여 낙찰되었으나 담합으로 인해 입찰참가자격 제한 처분을 받음.
• 피고 (처분청 및 대상): 서울특별시 도시기반시설본부장. 삼성물산에 입찰참가자격 제한 처분을 내린 행정기관의 장으로 이 사건 처분의 적법한 피고로 인정됨.
• 피고 (소송 대상에서 제외): 서울특별시 시장. 원고가 소송의 피고로 삼았으나 처분 권한이 없어 이 부분 소는 각하됨.

분쟁 상황

대형 건설사가 지하철 공사 입찰 과정에서 다른 업체와 담합하여 낙찰받은 사실이 공정거래위원회에 의해 적발되었고, 이로 인해 서울특별시 산하 기관으로부터 2년간의 입찰참가자격 제한 처분을 받게 되자 이 처분이 위법하다고 주장하며 취소를 구한 사건입니다. 행정처분의 정당성과 절차적 적법성, 그리고 담합 행위에 대한 제재의 법적 근거와 타당성 여부가 주요 쟁점이 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 서울특별시 도시기반시설본부장에게 입찰참가자격 제한 처분 권한이 있었는지 여부. 둘째, 처분 전 사전 통지 시 근거 법률을 잘못 기재한 것이 절차적 위법에 해당하는지 여부. 셋째, 다른 기관으로부터 이미 입찰참가자격 제한 처분을 받은 상황에서 이번 처분이 중복 제재에 해당하는지 여부. 넷째, 이 사건 근거 법령인 지방계약법 제31조 제1항이 명확성의 원칙, 포괄위임입법금지 원칙, 평등원칙, 책임주의에 위배되는지 여부. 다섯째, 입찰 당시 낮은 공사 예산 책정 등으로 담합에도 불구하고 실질적인 경쟁 제한 효과가 발생하지 않았으므로 처분이 위법하다는 주장. 여섯째, 원고가 담합 행위 방지를 위한 상당한 주의와 감독 의무를 다했으므로 면책되어야 하는지 여부. 마지막으로, 24개월의 입찰참가자격 제한 처분이 재량권의 일탈·남용으로 비례의 원칙에 위반되는지 여부.

법원의 판단

법원은 먼저 서울특별시장에 대한 소는 처분을 실제로 행한 주체가 서울특별시 도시기반시설본부장이므로 부적법하다고 보아 각하했습니다. 또한, 피고 도시기반시설본부장의 특별감면조치로 소의 이익이 없다는 주장에 대해, 특별사면이 형의 집행을 면제할 뿐 형 선고 효력을 상실시키지 않듯이 처분의 집행은 면제되더라도 처분 사실 자체는 남아있어 소의 이익이 존재한다고 판단했습니다. 나머지 원고의 모든 주장에 대해서는 다음과 같이 판단했습니다. 서울특별시 도시기반시설본부장은 서울특별시 행정기구설치조례에 따라 서울시장의 권한을 위임받아 처분 권한이 있다고 보았고, 사전 통지서의 근거 법률 오기는 내용상 지방계약법과 유사하며 원고가 의견서를 제출했고 최종 처분서에는 정확한 근거가 명시되었으므로 절차적 위법이 아니라고 보았습니다. 중복 제재 주장에 대해서는 지방계약법 시행규칙상 중복 제한 규정이 동일한 지방자치단체장의 처분에 적용되는 것이라고 해석하여 다른 기관의 처분과는 무관하다고 판단했습니다. 근거 법령의 위헌성 주장에 대해서는 해당 법률이 명확성의 원칙, 포괄위임입법금지 원칙, 평등원칙, 책임주의에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 실질적인 경쟁 제한 효과 미발생 주장은 담합 행위 자체가 경쟁을 무력화하는 것이므로 받아들이기 어렵다고 보았으며, 면책 사유 존재 주장에 대해서는 원고가 담합 방지를 위한 상당한 주의와 감독 의무를 다했다고 볼 증거가 부족하다고 판단했습니다. 마지막으로 비례의 원칙 위반 주장에 대해서도 담합으로 인한 공익 침해의 중대성을 고려할 때 24개월의 처분이 재량권 일탈·남용이라고 보기 어렵다고 판단했습니다.

결론

법원은 원고가 서울특별시장을 상대로 제기한 소는 적법하지 않다고 판단하여 각하했습니다. 또한, 원고가 서울특별시 도시기반시설본부장을 상대로 제기한 입찰참가자격 제한 처분 취소 청구는 모든 주장이 이유 없다고 보아 기각했습니다. 따라서 소송 비용은 모두 원고가 부담하도록 했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

1. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(지방계약법) 제31조 및 시행령 제92조 제1항 제7호, 시행규칙 제76조 제1항: 이 법령들은 지방자치단체가 계약을 체결할 때 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 근거가 됩니다. 특히 입찰 과정에서 담합하여 공정한 경쟁을 해친 경우 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 자격을 제한할 수 있도록 규정하고 있으며 삼성물산은 이 규정에 따라 24개월의 자격 제한 처분을 받았습니다.
2. 행정심판법 제2조 제4호, 지방자치법 제104조 제2항: 행정처분 취소 소송에서 피고를 정하는 기준을 제시합니다. 행정처분은 처분을 행한 행정청을 피고로 해야 하며 지방자치단체의 장이 권한에 속하는 사무 일부를 사업소 등에 위임할 수 있음을 명시합니다. 서울특별시 도시기반시설본부장은 이 규정에 따라 서울시장의 권한을 위임받아 독립된 처분 권한을 가진 것으로 인정되었습니다.
3. 사면법 제4조, 제5조 제1항 제2호: 특별사면의 효력에 관한 법령으로 특별사면은 형의 집행을 면제하지만 형 선고 자체의 효력을 상실시키지는 않습니다. 이 사건에서는 입찰참가자격 제한 처분의 집행이 면제되더라도 처분을 받았다는 사실 자체는 남아있으므로 처분의 위법성을 다툴 소의 이익이 여전히 존재한다고 판단되었습니다.
4. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(국가계약법) 시행령 제76조 제1항 제7호: 이 사건 처분의 직접적인 근거는 아니지만 사전 통지서에 잘못 기재되었던 법령입니다. 지방계약법 시행령과 내용이 유사하여 법원은 사전 통지 절차의 위법성을 부정하는 근거 중 하나로 활용했습니다.
5. 행정법의 일반 원칙: 명확성의 원칙(법규범 내용이 명확해야 함), 포괄위임입법금지 원칙(법률에서 하위 법령 위임 시 범위와 기준 구체화), 평등원칙(합리적 이유 없는 차별 금지), 책임주의(법인의 종업원 위반행위에 대한 책임 요건), 비례의 원칙(행정처분이 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 공익과 사익 균형) 등 행정법상 일반 원칙들이 이 사건 판단에 적용되었습니다.

참고 사항

행정처분 취소 소송을 제기할 때는 처분을 실제로 행한 행정청을 정확하게 피고로 지정해야 하며 잘못 지정할 경우 소송 자체가 각하될 수 있습니다. 특별사면이나 감면 조치가 있더라도 처분 자체의 위법성을 다툴 소송의 이익은 유지될 수 있습니다. 지방자치단체의 장으로부터 조례 등에 따라 사무를 위임받은 사업소의 장도 위임 범위 내에서는 독자적인 처분 권한을 가질 수 있음을 인지해야 합니다. 사전 통지서에 법적 근거가 잘못 기재되었더라도 처분의 내용이 명확하고 당사자가 충분히 의견을 제출했다면 절차적 위법으로 인정되지 않을 수 있으나 정확한 기재가 중요합니다. 담합 행위는 그 자체로 경쟁 질서를 해치는 중대한 위법 행위로 간주되며, 실제 경쟁 제한 효과가 미미했다는 주장은 받아들여지기 어렵습니다. 다른 기관이 내린 입찰참가자격 제한 처분은 별개의 처분으로 간주될 수 있으며 중복 제재 여부는 동일한 행정청이 동일한 사건에 대해 여러 처분을 내렸을 때 주로 문제 됩니다. 법령이 다소 추상적인 개념을 사용하거나 하위 법령에 위임하더라도 그 목적과 타 법령과의 연관성을 통해 의미를 예측할 수 있고 위임 범위가 합리적이라면 위헌으로 판단되지 않을 수 있습니다.