행정
주식회사 A는 공정거래위원회가 수입현미 운송 용역 입찰에서 담합 행위를 이유로 부과한 24억 7,500만 원의 과징금 납부 명령이 부당하다며 취소를 청구했습니다. 주식회사 A는 과징금 산정 시 들러리 매출 포함이 위법하고, 다른 공동행위에 대한 자진신고로 추가 감면이 필요하며, 과징금 액수가 과도하다고 주장했습니다. 그러나 법원은 이 사건 공동행위가 입찰 담합에 해당하므로 들러리 매출을 포함한 관련 매출액 산정이 적법하며, 다른 공동행위의 자진신고 감면 요건이 충족되지 않았고, 과징금 액수도 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 보아 주식회사 A의 청구를 기각했습니다.
1999년부터 정부는 예산 절감을 위해 수입현미 운송 용역 사업자 선정 방식을 수의계약에서 지명경쟁입찰로 변경했습니다. 이에 따라 농림축산식품부가 지명한 업체들이 입찰에 참여하게 되었고, 이전에 수의계약으로 물량을 독점하던 F 주식회사는 수익률 저하와 물량 유실을 막기 위해 다른 회사들과 담합을 제안했습니다. 주식회사 A를 포함한 7개 회사는 2000년부터 2017년까지 8개 지방자치단체 및 한국농수산식품유통공사가 발주한 127건의 수입현미 운송 용역 입찰에서 낙찰사, 들러리사 및 투찰 가격을 사전에 합의하고 이를 실행했습니다. 이들은 매년 초 낙찰 예정사를 정하는 기본 합의를 한 후 개별 입찰 전에 투찰 가격을 공유하여, 들러리사는 낙찰 예정사의 투찰 가격보다 높게 투찰하는 방식으로 사전에 정해진 회사가 낙찰받도록 했습니다. 공정거래위원회는 이 행위를 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항을 위반한 부당한 공동행위로 판단하여 주식회사 A에 시정명령 및 과징금 24억 7,500만 원을 부과했습니다. 주식회사 A는 이에 불복하여 과징금 납부 명령 취소 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 공정거래위원회가 과징금 산정 시 담합에 참여했으나 낙찰받지 못한 '들러리' 참여자의 매출액을 '관련매출액'에 포함한 것이 적법한지 여부. 둘째, 원고가 다른 공동행위에 대해 자진신고를 한 사실을 이유로 이 사건 과징금에 대해 추가 감면을 받아야 하는지 여부. 셋째, 공정거래위원회가 부과한 과징금이 원고의 재무구조 등을 고려할 때 지나치게 과중하여 비례의 원칙을 위반했는지 여부입니다.
법원은 원고 주식회사 A의 청구를 모두 기각하고, 공정거래위원회가 부과한 시정명령 및 과징금 납부 명령이 적법하다고 판단했습니다. 이는 과징금 산정에 들러리 매출을 포함하는 것이 법령상 근거가 있고, 다른 공동행위에 대한 자진신고는 이 사건 처분 당시 감면 요건을 충족하지 못했으며, 과징금 부과액 또한 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 본 것입니다.
재판부는 주식회사 A가 2000년부터 2017년까지 수입현미 운송 용역 입찰에서 6개 다른 회사들과 함께 낙찰사와 투찰 가격을 사전에 합의하여 경쟁을 제한한 행위를 '매우 중대한 위반행위'로 판단했습니다. 이에 따라 공정거래위원회가 부과한 24억 7,500만 원의 과징금 납부 명령은 정당하며, 주식회사 A의 주장은 받아들여지지 않았습니다.
이 사건과 관련하여 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 제19조 제1항 (부당한 공동행위의 금지) 이 조항은 사업자들이 경쟁을 부당하게 제한하는 합의를 금지합니다. 예를 들어, 가격을 담합하거나, 입찰에서 낙찰자를 미리 정하거나, 시장을 분할하는 등의 행위가 여기에 해당합니다. 이 사건에서 주식회사 A와 다른 회사들이 수입현미 운송 입찰에서 낙찰자와 투찰 가격을 미리 합의하고 시장을 나눈 행위가 바로 이 법 조항을 위반한 것입니다. 법원은 이 사건 공동행위가 단순히 시장 분할을 넘어, 입찰 경쟁을 직접적으로 제한하는 '입찰 담합'의 성격이 강하다고 판단했습니다.
공정거래법 제22조 (과징금) 이 조항은 공정거래위원회가 부당한 공동행위를 한 사업자에게 해당 행위로 얻은 불법적인 경제적 이익을 박탈하고 향후 유사한 위반 행위를 막기 위해 과징금을 부과할 수 있도록 합니다. 과징금의 상한은 '대통령령이 정하는 매출액'의 100분의 10입니다. 이 사건에서 부과된 과징금은 이러한 법률적 근거에 따른 것입니다.
공정거래법 시행령 제9조 제1항 단서 (관련매출액의 산정) 공정거래법에 따라 과징금을 부과할 때 기준이 되는 '관련매출액'은 위반 행위와 관련된 상품이나 용역의 매출액을 말합니다. 특히, '입찰 담합 및 이와 유사한 행위'의 경우에는 '계약금액'을 관련매출액으로 봅니다. 대법원은 이러한 규정의 취지가 입찰 담합의 위법성이 중대하다는 점을 고려하여 제재의 실효성을 높이기 위한 것이며, 낙찰을 받지 못한 '들러리' 참여자도 담합에 참여했다면 그 계약금액을 과징금 산정의 기준으로 삼을 수 있다고 보고 있습니다. 이 사건에서도 원고는 들러리 참여에 대한 매출을 관련매출액에서 제외해야 한다고 주장했지만, 법원은 입찰 담합의 성격을 인정하여 이를 포함하는 것이 타당하다고 판단했습니다.
공정거래법 제22조의2 (자진신고자 등에 대한 감면) 이 조항은 부당한 공동행위를 자진해서 신고하거나 조사에 성실히 협력한 사업자에게 시정조치나 과징금을 감면해 줄 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 담합 적발을 용이하게 하고 경쟁 질서를 회복하려는 목적이 있습니다. 그러나 이 사건에서 원고는 다른 공동행위에 대한 자진신고를 근거로 추가 감면을 요구했으나, 해당 다른 공동행위에 대한 공정거래위원회의 심의가 종결되지 않아 감면 요건이 아직 확정되지 않은 상태였으므로 법원은 추가 감면 사유로 인정하기 어렵다고 판단했습니다.
비례의 원칙 행정기관이 행정처분을 할 때 처분의 목적과 내용이 합리적인 범위 내에서 비례적으로 이루어져야 한다는 법 원칙입니다. 과징금 부과에 있어서도 위반 행위의 내용, 정도, 기간, 이로 인해 취득한 이익의 규모 등을 고려하여 합리적인 범위 내에서 과징금이 산정되어야 합니다. 법원은 공정거래위원회가 과징금 산정 고시를 따르고 원고의 협력에 대해 20%를 감경하는 등 유리한 사정을 반영했으므로, 이 사건 과징금 부과가 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용했다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
유사한 문제 상황에 처했을 때 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다. 첫째, 입찰 담합은 경쟁 제한의 효과를 가져오는 심각한 위반 행위로 간주됩니다. 단순히 지역 분할 합의뿐만 아니라 낙찰자와 투찰 가격을 합의하여 경쟁을 제한하는 행위는 입찰 담합에 해당하며, 공정거래법상 제재를 받게 됩니다. 둘째, 담합에 가담한 회사가 실제 낙찰받지 않고 '들러리'로 참여했더라도, 담합의 전체적인 맥락에서 경제적 이익을 얻었다고 판단될 경우 과징금 산정을 위한 '관련 매출액'에 포함될 수 있습니다. 과징금은 담합으로 인한 부당 이득을 환수하고 향후 담합을 억제하는 목적이 있기 때문입니다. 셋째, 다른 공동행위에 대한 자진신고를 한 경우라도, 해당 신고가 공정거래위원회의 심의 종결 시점까지 '성실한 협조' 요건을 충족하지 못했다면 현재 진행 중인 사건의 과징금 감면 사유로 인정받기 어려울 수 있습니다. 넷째, 공정거래위원회의 과징금 부과는 법률과 고시에 명시된 기준(관련 매출액, 위반 행위의 중대성, 기간, 협력 정도 등)에 따라 이루어지므로, 이 기준에 따른 산정이 객관적이고 합리적이라면 과징금 액수가 비례의 원칙에 위반된다고 주장하기 어렵습니다.
