국토지리정보원 항공사진 촬영용역 입찰 담합 판결

여러 공간정보사업자들이 2009년부터 2013년까지 국토지리정보원이 발주한 항공촬영용역 입찰에서 낙찰자와 투찰 가격, 지분 등을 사전에 합의하여 경쟁을 제한하는 부당한 공동행위를 했습니다. 공정거래위원회는 이 행위에 대해 시정명령과 총 962,000,000원의 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 원고는 이에 불복하여 명령 취소 소송을 제기했으며 법원은 세 가지 공동행위 중 2009년과 2011년 공동행위는 처분시효가 도과하여 과징금 부과가 위법하다고 판단했습니다. 그러나 2012년~2013년 공동행위는 경쟁제한성이 인정되며 과징금 산정 또한 적법하다고 보아, 전체 과징금 중 시효가 도과된 부분(485,000,000원을 초과하는 부분)만 취소하고 나머지 청구는 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 (A 주식회사): 공간정보사업자로 국토지리정보원 발주 항공촬영용역 입찰 담합에 가담한 회사입니다.
• 피고 (공정거래위원회): 담합 행위를 적발하고 원고에게 시정명령 및 과징금 납부 명령을 내린 행정기관입니다.
• 담합 가담 사업자들 (C 주식회사, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O): 원고와 함께 국토지리정보원 발주 항공촬영용역 입찰 담합에 참여한 공간정보사업자들입니다.
• 국토지리정보원: 항공사진 촬영용역 입찰을 발주한 공공기관입니다.

분쟁 상황

국토지리정보원이 2009년부터 2013년까지 발주한 항공촬영용역 입찰에서, 항공촬영업 면허를 보유한 소수의 사업자들이 안정적인 사업 수주와 이윤 확보를 목적으로 사전 합의를 통해 낙찰자와 투찰 가격, 지분 배정 등을 결정하여 입찰에 참여했습니다. 이러한 담합 행위는 2009년, 2011년, 2012년~2013년 세 차례에 걸쳐 이루어졌습니다. 담합이 중단되었던 시기에는 낙찰률이 낮아지고 경쟁업체 수가 증가하는 등 경쟁 효과가 나타나기도 했습니다. 공정거래위원회는 이 행위가 '부당한 공동행위'에 해당한다고 판단하여 원고를 포함한 사업자들에게 시정명령과 총 9억 6천 2백만 원의 과징금을 부과했고, 원고는 이에 불복하여 과징금 납부 명령 및 시정명령 취소 소송을 제기했습니다. 원고는 일부 공동행위의 시효 도과와 경쟁제한성의 부재, 과징금의 과중함을 주장하며 처분의 위법성을 다투었습니다.

핵심 쟁점

1. 2009년 및 2011년 공동행위에 대한 공정거래위원회의 처분시효가 도과했는지 여부입니다.
2. 2012년~2013년 공동행위가 경쟁제한성을 가지고 있는지 여부입니다.
3. 2012년~2013년 공동행위에 부과된 과징금 액수가 재량권 일탈 또는 남용에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

1. 피고(공정거래위원회)가 2018년 5월 14일 원고에게 부과한 과징금납부명령 중 485,000,000원을 초과하는 부분(2009년 및 2011년 공동행위 관련 과징금)을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구(시정명령 전체 취소 및 2012년~2013년 공동행위 관련 과징금 취소)는 기각한다.
3. 소송비용 중 3분의 1은 원고가, 나머지는 피고가 각각 부담한다.

결론

법원은 이 사건 공동행위를 2009년, 2011년, 2012년2013년 세 가지 독립적인 행위로 보았습니다. 2009년과 2011년 공동행위는 각각 2010년 2월 11일과 2011년 3월 17일에 경쟁 입찰이 이루어지면서 실질적인 합의가 종료되었다고 판단했습니다. 이에 따라 구 공정거래법상 5년의 처분시효가 적용되어, 공정거래위원회의 조사 개시일인 2016년 6월 22일 이전에 이미 시효가 완성되었으므로, 해당 기간에 대한 과징금 부과는 위법하다고 보았습니다. 반면 2012년2013년 공동행위는 항공촬영업 면허를 가진 모든 사업자가 참여하여 입찰 경쟁을 원천적으로 제한하고 발주처에 손해를 입혔으므로 경쟁제한성이 명백하다고 판단했습니다. 또한 이 기간에 대한 과징금 액수는 공정거래법령 및 과징금고시에 따라 적절히 산정되었고 원고의 적극적인 협력에 대한 감경도 이미 이루어졌으므로 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 결론지었습니다. 시정명령의 경우, 일부 사유(2009년, 2011년 공동행위)가 위법하더라도 다른 적법한 사유(2012년~2013년 공동행위)가 인정되므로 전체 시정명령은 정당하다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

• 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 제19조 제1항 (부당한 공동행위의 금지)​: 이 법률은 사업자들이 담합을 통해 경쟁을 제한하는 행위를 금지합니다. 특히 제8호는 입찰 담합을 명시적으로 금지합니다. 본 판례에서 원고 등 사업자들이 국토지리정보원 발주 용역 입찰에서 낙찰 예정사, 투찰 가격, 지분 등을 사전에 합의한 행위는 이러한 부당한 공동행위에 해당하며, 입찰 담합은 그 자체로 경쟁 제한 효과가 명백한 '경성 공동행위'로 간주됩니다.
• 공정거래법 제22조 및 제55조의3 제1항, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제61조 및 과징금고시: 이 조항들은 부당한 공동행위에 대해 공정거래위원회가 시정명령과 과징금을 부과할 수 있는 법적 근거를 제공합니다. 과징금은 위반행위의 관련 매출액, 부과기준율, 위반행위의 중대성, 사업자의 협력 정도 등을 종합적으로 고려하여 산정되며, 판례에서는 과징금이 단순히 부당이득액 범위에 한정되지 않고 위반행위 억제라는 제재적 성격도 가진다고 설명합니다.
• 구 공정거래법 제49조 제4항 (처분시효 규정)​: 이 조항은 공정거래위원회의 시정조치나 과징금 부과 명령을 할 수 있는 기간을 제한합니다. 2012년 3월 21일 이전 개정 전 규정에 따르면 위반행위 종료일로부터 5년이 경과하면 처분할 수 없었으며, 개정 규정은 조사 개시일로부터 5년 또는 위반행위 종료일로부터 7년으로 시효를 연장했습니다. 본 판례에서는 공동행위가 종료된 시점을 기준으로 개정 전 규정의 시효 5년이 도과했는지 여부를 판단하여, 2009년 및 2011년 공동행위에 대한 처분은 시효가 지났다고 보았습니다.
• 경쟁제한성 판단 법리: 대법원 판례에 따라, 어떤 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품 또는 용역의 특성, 소비자의 선택 기준, 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 개별적으로 판단해야 합니다. 입찰 담합의 경우 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정의 경쟁도 보호하며, 낙찰 예정자를 사전에 결정하여 입찰 참여를 포기하게 하는 행위는 경쟁을 전면적으로 없앤 것으로 보아 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 봅니다.
• 행정처분의 수개 처분사유 중 일부 위법 시 적법성: 대법원 판례에 따르면, 하나의 행정처분에 여러 개의 처분 사유가 있을 때 그중 일부가 위법하더라도 다른 적법한 사유로써 처분의 정당성이 인정되면 그 처분 전체를 위법하다고 할 수 없습니다. 이 원칙에 따라 시정명령의 경우 일부 공동행위에 대한 시효가 도과했더라도 다른 공동행위가 적법하게 인정되면 시정명령은 정당하게 유지될 수 있습니다.
• 과징금 부과 명령의 일부 취소 가능성: 대법원 판례에 따르면, 여러 위반행위에 대해 하나의 과징금 납부 명령이 내려졌더라도, 일부 위반행위 부분만 위법하고 소송상 그 일부 위반행위를 기초로 한 과징금액을 산정할 수 있는 자료가 있다면 해당 부분만 취소해야 합니다. 본 판례에서도 각 공동행위별 과징금액 산정이 가능했기 때문에 시효가 도과된 공동행위에 대한 과징금 부분만 취소하고 나머지는 유지했습니다.

참고 사항

• 입찰 담합의 위험성 인식: 공공기관 발주 입찰에서 사전 합의를 통해 낙찰자나 투찰 가격을 정하는 행위는 '부당한 공동행위'로 간주되어 공정거래법 위반에 해당하며, 강력한 제재를 받을 수 있습니다.
• 공동행위의 종료 시점 판단: 담합 행위의 종료 시점은 단순히 입찰일이나 계약 체결일이 아닌, 합의가 명시적으로 파기되거나 사실상 경쟁 입찰이 이루어져 담합의 효과가 사라진 때로 판단될 수 있습니다. 이는 공정거래위원회의 처분시효 계산에 매우 중요하게 작용합니다.
• 처분시효의 중요성: 공동행위 종료일로부터 특정 기간(개정 전 공정거래법은 5년, 개정 후는 7년 또는 조사 개시일로부터 5년)이 지나면 처분시효가 완성되어 공정거래위원회의 제재가 어려워질 수 있습니다. 법령 개정 시 적용되는 부칙 규정을 꼼꼼히 확인해야 합니다.
• 경쟁제한성의 판단 기준: 담합 행위가 가격 상승이나 경쟁 감소 등 시장에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 경쟁제한성 여부가 판단됩니다. 모든 사업자가 담합에 참여했다면 경쟁제한성은 더욱 명확하게 인정될 수 있습니다.
• 과징금 산정의 합리성: 과징금은 위반행위의 내용, 정도, 위반 기간, 관련 매출액, 사업자의 협력 여부 등을 종합적으로 고려하여 산정되며, 단순히 부당이득을 초과했다는 이유만으로 과도하다고 판단되지 않을 수 있습니다. 현장조사 시점부터 적극적으로 협력한 사실은 과징금 감경 사유가 될 수 있습니다.
• 기업 경영상의 필요성 불인정: 기업의 최소 생존이나 안정적인 이윤 확보 등 사업 경영상의 필요성은 입찰 담합을 정당화하는 사유가 될 수 없습니다. 경쟁 입찰의 정상적인 과정을 통해서 문제를 해결해야 합니다.