고양시 공장 업종 변경 승인 거부 취소 사건

주식회사 A는 고양시 내에 위치한 기존 공장의 업종을 피혁 제조 공장에서 레미콘 제조 공장으로 변경하고자 고양시장에게 업종변경 승인 신청을 하였습니다. 그러나 고양시장은 개발제한구역 내 업종 변경 제한, 산업집적법상 업종 변경 개념에 신축 불포함 등을 이유로 이를 불승인하는 처분을 내렸습니다. 이에 주식회사 A는 불승인 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, 1심과 2심 법원 모두 고양시장의 처분이 위법하다고 판단하여 주식회사 A의 손을 들어주었습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 고양시 소재 공장의 등록 명의인이자 업종 변경 승인 신청을 한 회사
• 고양시장: 주식회사 A의 공장 업종 변경 승인 신청을 거부하는 처분을 내린 행정기관

분쟁 상황

주식회사 A는 2017년 3월 20일 고양시에 기존 공장의 업종을 변경하는 내용의 공장업종변경 승인신청을 하였습니다. 고양시장은 2017년 3월 28일 주식회사 A의 신청을 거부하는 불승인 처분을 내렸습니다. 이에 주식회사 A는 이 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 1심 법원은 주식회사 A의 청구를 인용하여 불승인 처분을 취소하는 판결을 선고했습니다. 고양시장은 이에 불복하여 항소하였으나, 항소심 법원 역시 고양시장의 주장을 배척하고 1심 판결을 유지하였습니다. 고양시장은 항소심에서 주식회사 A가 이미 조업을 중단하고 사업 권리를 양도했으므로 소송을 제기할 법률상 이익이 없다는 주장, 개발제한구역 내 공장은 산업집적법 시행령 제27조의3 제3호만 적용되고 제1호는 적용될 수 없다는 주장, 업종변경은 기존 공장 건물 이용만을 의미하므로 신축을 수반하는 신청은 부적법하다는 주장, 그리고 레미콘 공장 신축 운영에 따른 환경 위해 등을 고려하여 사정판결을 해야 한다는 주장을 하였습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 개발제한구역 안에 있는 공장의 업종 변경에 대해 산업집적법 시행령 제27조의3 제1호가 적용될 수 있는지 여부
2. 산업집적법 시행령상 '업종변경' 개념에 기존 공장 철거 후 새로운 건물을 신축하는 경우가 포함되는지 여부
3. 피고의 거부처분을 취소하는 것이 공공복리에 현저히 부적합하여 행정소송법상 사정판결을 해야 하는지 여부

법원의 판단

법원은 고양시장의 항소를 기각하고, 주식회사 A에 대한 공장 업종변경 불승인 처분을 취소한 제1심 판결이 정당하다고 판단하였습니다. 항소비용은 고양시장이 부담하도록 하였습니다.

결론

법원은 개발제한구역 내 공장이라 하더라도 공해 정도가 낮은 업종으로 변경하는 경우에는 산업집적법 시행령 제27조의3 제1호가 적용될 수 있다고 보았습니다. 또한, 산업집적법상의 '업종변경'은 기존 건물 이용 외에 건물의 신축이나 증축이 수반될 수 있으며, 이는 다른 법령(개발제한구역법 등)에 따라 제한될 수 있을지언정 산업집적법상 업종변경 개념 자체와는 무관하다고 판단했습니다. 마지막으로, 거부처분 취소는 행정청에 재처분 의무를 부여하는 것이므로, 이를 취소하는 것이 공공복리에 현저히 부적합한 사정판결의 요건에 해당하지 않는다고 보았습니다. 따라서 고양시장의 불승인 처분은 위법하여 취소되어야 한다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조: 이 사건 항소심이 1심 판결의 이유를 일부 수정하고 추가 판단을 더하는 것 외에는 그대로 인용할 수 있는 근거가 됩니다.
2. 취소소송의 법률상 이익: 처분에 대한 취소소송은 위법한 처분으로 침해된 권리나 이익을 구제하는 소송이므로, 처분의 상대방은 특별한 사정이 없는 한 처분 취소를 구할 법률상 이익이 있습니다. 공장의 등록 명의인이자 신청 당사자인 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보았습니다.
3. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(산업집적법 시행령) 제27조의3: 이 조항은 과밀억제권역, 성장관리권역 또는 자연보전권역에서 업종변경을 할 수 있는 경우를 규정합니다. 특히 제1호는 기존 업종보다 공해 정도가 낮은 업종으로 변경하거나 첨단업종으로 변경하는 경우를 명시합니다. 법원은 이 조항이 개발제한구역 내 공장에 대해서도 적용될 수 있다고 해석하여, 공해의 정도가 낮은 다른 업종으로 변경하는 것을 금지할 합리적 이유가 없다고 판단했습니다.
4. 산업집적법 시행령 제18조의2 제4항: 이 조항은 '업종변경'의 정의를 규정하고 있습니다. 법원은 산업집적법 제13조의2가 공장설립 승인 시 건축허가 등의 의제를 규정하고, 이 조항이 업종변경 승인에도 준용됨을 들어, '업종변경'이 건축물의 신축이나 증축을 수반할 수 있음을 전제로 한다고 보았습니다. 따라서 '업종변경'이 단순한 업태 변경만을 의미하는 것이 아니라 건물의 신축·증축과 함께 이루어지는 경우도 포함된다고 해석했습니다.
5. 행정소송법 제28조 (사정판결)​: 이 조항은 위법한 행정처분이라도 이를 취소하는 것이 현저히 공공의 복리에 적합하지 않을 경우 예외적으로 원고의 청구를 기각할 수 있도록 합니다. 법원은 사정판결의 적용은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 이루어져야 하며, 이 사건의 경우 거부처분을 취소하는 것이 곧바로 레미콘 공장의 신축 및 운영을 허용하는 것이 아니므로 공공복리에 현저히 부적합하다고 볼 수 없다고 판단하여 피고의 주장을 배척했습니다.
6. 행정소송법 제30조 제2항 (재처분 의무)​: 거부처분이 취소될 경우, 처분청은 취소 판결의 기속력에 따라 다시 이전의 신청에 대해 처분을 해야 할 의무를 부담합니다. 다만, 이는 신청을 반드시 승인해야 하는 것은 아니며, 새로운 처분의 사유가 종전 처분과 기본적 사실관계가 동일하지 않은 다른 사유에 해당한다면 이를 내세워 다시 거부처분을 할 수 있습니다.

참고 사항

유사한 상황에서 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다.

1. 개발제한구역 내 업종변경의 가능성: 개발제한구역에 위치한 공장이라 할지라도, 산업집적법 시행령 제27조의3 제1호에서 규정하는 '기존 업종보다 공해의 정도가 낮은 업종으로 변경하거나 첨단업종으로 변경하는 경우', 또는 '해당 지역에서 신설이 허용되는 공장으로 변경하는 경우'와 같이 특정 요건을 충족한다면 업종 변경 승인을 받을 가능성이 있습니다.
2. 업종변경과 건축 행위의 연관성: 산업집적법상 '업종변경'은 단순히 기존 건물을 활용한 업태 변경만을 의미하지 않으며, 건물의 신축이나 증축 등 건축법상 허가·신고가 필요한 행위를 수반할 수 있습니다. 다만, 이러한 건축 행위 자체가 개발제한구역법 등 다른 관련 법령에 의해 제한될 수 있으므로, 산업집적법상 요건 외에도 모든 관계 법령의 적합성을 종합적으로 검토해야 합니다.
3. 거부처분 취소 판결의 의미: 행정청의 거부처분이 법원에서 취소되더라도, 이는 신청을 곧바로 승인하라는 명령이 아니라 행정청이 해당 신청에 대해 다시 적법한 처분을 해야 할 의무를 부담하게 됨을 의미합니다. 따라서 행정청은 법원의 취지대로 신청 내용을 재검토하여 다시 승인 또는 거부 처분을 내릴 수 있으며, 이때 새로운 처분사유가 종전 처분과 기본적 사실관계가 다른 경우라면 이를 내세워 다시 거부할 수도 있습니다.
4. 사정판결의 엄격한 요건: 위법한 행정처분이라도 이를 취소하는 것이 공공복리에 현저히 부적합하다고 인정될 때 예외적으로 취소를 허용하지 않는 사정판결은 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 적용됩니다. 일반적인 환경상의 위해 우려만으로는 사정판결의 요건을 충족하기 어렵습니다.