행정
원고는 오랫동안 도시계획시설(공원)로 지정되었으나 사업이 시행되지 않은 토지에 대해, 공원 지정을 해제하고 도시계획시설 사업 실시계획을 취소해달라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고는 피고 전주시의 공원 사업 추진이 내부 지침 위반, 단계별 집행계획 부재, 재량권 남용에 해당한다고 주장했습니다. 하지만 법원은 원고의 항소를 기각하며 피고의 손을 들어주었습니다.
원고 A는 자신이 소유한 토지가 오랫동안 '근린공원 B'로 도시계획시설이 결정되었으나 실제로 공원 조성이 이루어지지 않은 상태에 있었습니다. 이에 원고는 해당 토지가 장기미집행 도시계획시설 중에서도 '우선해제시설'에 해당하므로 공원 지정을 해제해야 한다고 주장했습니다. 그러나 피고 전주시장은 2020년 6월 26일 해당 토지를 포함한 '근린공원 B'에 대한 도시계획시설 사업 실시계획을 고시하고 공원 사업을 추진하기로 했습니다. 원고는 이러한 피고의 처분이 위법하다고 보아 소송을 제기했으며 구체적으로 세 가지 주장을 펼쳤습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 국토교통부의 '장기미집행 도시계획시설 해제 가이드라인'이 대외적으로 법적 구속력을 가지는 법규명령에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 피고 전주시가 수립한 도시계획시설(공원)에 대한 단계별 집행계획에 재원조달계획과 보상계획이 적법하게 포함되었는지 여부입니다. 셋째, 피고 전주시의 공원 조성 결정이 재량권을 벗어나거나 비례의 원칙에 위배되어 위법한지 여부입니다.
법원은 원고의 항소를 기각하며 제1심 판결을 유지했습니다. 법원은 국토교통부 가이드라인이 법규성이 없는 내부 지침에 불과하며, 피고의 단계별 집행계획은 재원조달 및 보상계획을 적법하게 포함하고 있다고 보았습니다. 또한 피고의 공원 사업 추진이 도시민의 여가 공간 확보 등 공익을 위한 것이므로 재량권 남용이나 비례의 원칙 위반에 해당하지 않는다고 판단했습니다.
결론적으로 법원은 원고의 모든 주장을 받아들이지 않았습니다. 따라서 피고 전주시의 장기미집행 도시계획시설(공원)에 대한 해제 거부 및 공원사업 실시계획 결정은 적법하다고 판결했습니다.
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (약칭: 국토계획법) 제85조 제1항 이 조항은 특별시장, 광역시장, 시장, 군수 등은 도시·군계획시설 결정 고시일로부터 3개월 이내에 재원조달계획, 보상계획 등을 포함한 '단계별 집행계획'을 수립해야 한다고 규정하고 있습니다. 법원은 이 계획이 개별 사업의 구체적인 보상 계획까지 포함해야 하는 것은 아니며, 사업 전반에 대한 재원조달계획과 보상계획이 특정되어 있다면 적법하다고 보았습니다. 행정규칙 및 내부지침의 법규성과 자기구속의 법리 이 사건 '가이드라인'과 같이 상급 행정기관이 하급 행정기관에 내리는 업무처리지침이나 법령 해석 기준을 '행정규칙' 또는 '내부지침'이라고 합니다. 이러한 지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지며, 대외적으로 국민을 구속하는 법적 효력(법규성)은 없습니다. 다만, 이러한 행정규칙이 정한 바에 따라 반복적으로 시행되어 일정한 행정관행이 형성되면, '평등의 원칙'이나 '신뢰보호의 원칙'에 따라 행정기관은 그 규칙을 따라야 할 '자기구속'을 받게 됩니다. 이 경우, 규칙을 위반하는 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법하게 될 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 자기구속의 법리가 적용될 만한 행정관행이 형성되지 않았다고 판단되었습니다. 재량권 일탈·남용 및 비례의 원칙 행정기관이 법령에 따라 특정 행위를 할지 말지, 또는 어떤 내용으로 할지 결정할 수 있는 권한을 '재량권'이라고 합니다. 행정기관이 이 재량권을 행사할 때 법이 부여한 범위를 넘어서거나(일탈) 그 목적에 맞지 않게 행사하는 것(남용)은 위법합니다. '비례의 원칙'은 행정기관이 어떤 조치를 할 때, 그 조치로 인해 달성하려는 공익과 국민이 입는 불이익 사이에 적절한 균형이 있어야 한다는 원칙입니다. 도시계획 결정은 도시의 건설, 정비, 개량 등 특정한 행정목표를 달성하기 위한 것으로 행정주체에게 광범위한 형성의 자유(재량권)가 인정됩니다. 법원은 피고의 공원 조성 결정이 도시민의 여가 공간 확보 등 중대한 공익 목적을 가지고 있으며, 원고의 불이익과 비교했을 때 재량권을 일탈·남용하거나 비례의 원칙에 위반되지 않았다고 판단했습니다.
이와 유사한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 고려할 수 있습니다. 행정기관이 만든 '가이드라인'이나 '내부지침'은 일반적으로 법처럼 국민을 직접 구속하는 효력은 없습니다. 다만 해당 가이드라인이 오랫동안 일관되게 적용되어 왔다면, 행정기관 스스로 그 가이드라인에 묶이는 '자기구속의 법리'가 적용될 수도 있습니다. 하지만 그러한 행정관행이 형성되었음을 증명하기는 쉽지 않습니다. 도시계획시설에 대한 '단계별 집행계획'은 재원조달계획이나 보상계획을 포함해야 하지만, 이 계획이 너무 상세하게 개별 토지 소유자에 대한 구체적인 보상 계획까지 담아야 하는 것은 아닙니다. 사업비 총액, 조달 방식, 전체적인 토지 매입 계획 등이 명시되어 있다면 적법하다고 볼 수 있습니다. 이 계획의 주된 목적은 토지 소유자에게 사업 시행 시기와 규모를 예측할 수 있도록 돕는 데 있습니다. 도시계획과 같은 행정 결정은 도시 전체의 발전과 시민의 삶의 질 향상 등 공익을 위한 것으로, 행정기관에 비교적 넓은 재량권이 인정됩니다. 개인의 재산권 침해가 발생하더라도 공익이 더 크다고 판단되면 행정청의 결정이 정당하다고 인정될 수 있습니다. 따라서 도시계획 결정이 '재량권 일탈·남용'이나 '비례의 원칙 위반'에 해당한다고 주장하려면, 행정청의 이익 형량 과정이 객관성과 정당성을 결여했음을 명확히 증명해야 합니다. 단순히 개인적인 불이익이 크다는 주장만으로는 재량권 남용으로 인정받기 어렵습니다.
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