재개발조합 설립인가의 적법성을 다툰 사건

재개발 구역 내 토지 등 소유자들이 피고인 인천광역시 남동구청장이 백운주택1구역주택재개발정비사업조합 설립추진위원회에 대해 한 조합 설립인가 처분이 위법하다며 취소를 요구한 사건입니다. 원고들은 기본계획의 절차상 하자, 추진위원회 설립 및 운영의 위법성, 조합설립 동의서 내용의 미비, 동의 요건 미달, 그리고 창립총회 및 정관 변경 과정의 하자를 주장했습니다. 법원은 원고들의 모든 주장을 기각하고 조합설립인가 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고: 안산실업 주식회사 외 6인 (인천광역시 남동구 간석동 및 남구 주안동 일원 재개발 구역 내 단독주택 및 상가 건물 소유자들)
• 피고: 인천광역시 남동구청장 (백운주택1구역주택재개발정비사업조합 설립인가 처분을 한 행정기관)
• 피고보조참가인: 백운주택1구역주택재개발정비사업조합 (피고의 조합설립인가 처분의 적법성을 옹호하기 위해 소송에 참가한 주택재개발정비사업조합)

분쟁 상황

이 사건은 인천광역시 남동구 간석동 및 남구 주안동 일원 백운주택1구역에서 주택재개발정비사업이 추진되는 과정에서 발생했습니다. 인천광역시가 '2010 인천광역시 도시·주거환경정비기본계획'을 수립하고 정비예정구역을 지정·변경 고시했으며, 이에 따라 백운주택재개발정비사업조합설립추진위원회가 설립 승인되었습니다. 이후 정비구역이 분할 지정되고, 피고인 남동구청장이 백운주택1구역주택재개발정비사업조합의 설립을 인가하자, 이 정비구역 내 토지 등 소유자인 원고들이 조합설립인가 처분에 절차적, 실체적 하자가 있다며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 원고들은 기본계획 변경 시 주민공람 누락, 추진위원회 설립의 위법성, 조합설립 동의서의 내용 및 동의율 하자, 창립총회 및 정관 관련 하자를 주장하며 조합설립인가의 적법성을 다투었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다:

1. 도시·주거환경정비 기본계획 변경 시 주민공람·공고 절차 누락이 재개발조합 설립인가 처분에 영향을 미치는 중대한 하자인지 여부.
2. 정비구역 지정 고시 전 이루어진 추진위원회 설립 승인의 적법성, 사업시행범위 확대에 따른 새로운 동의 징구의 유효성, 그리고 추진위원회의 시공사 선정 결의가 설립승인 취소 사유에 해당하는지 여부.
3. 조합설립 동의서에 비용 분담액 또는 산출 기준이 구체적으로 규정되지 않았는지, 사업시행 변경 시 별도 동의 불필요 조항의 유효성, 조합 정관 미첨부의 효력 여부.
4. 일부 동의서의 인영 불일치, 보완 요구에 따라 보완된 동의서의 유효성, 동의 철회 후 재동의한 동의서의 유효성, 동의서 작성일이나 주민등록번호 수정, 정비구역 지정 전 발급된 인감증명서 첨부 동의서의 유효성 등 동의율 미달 여부.
5. 조합장 선임 부결된 총회가 창립총회로 유효한지 여부, 법정 동의 요건 충족 여부, 그리고 조합 정관 변경 결의의 유효성 여부.

법원의 판단

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 모두 부담한다.

결론

법원은 재개발 기본계획이 비구속적 행정계획으로, 변경 절차상 하자가 중대하다고 볼 수 없으며, 정비구역 지정 전 추진위원회 설립 승인이 당시 법령에 따라 유효하고 동의 절차에도 문제가 없다고 판단했습니다. 또한 조합설립 동의서의 비용 분담 기준은 조합 정관 등으로 구체적으로 규정되어 있어 적법하며, 사업시행 변경 시 별도 동의 불필요 조항도 토지 등 소유자의 의사표시를 제한하지 않는다고 보았습니다. 동의서의 유효성 판단에 있어서는 인감증명서의 인영 불일치 등 명백한 하자가 있는 경우를 제외하고는 대부분 유효하다고 보았고, 동의 철회는 법령상 요건 변경이 없어 효력이 없다고 보아 조합설립 동의 요건이 충족되었다고 결론 내렸습니다. 창립총회 역시 조합장 선임이 부결되었더라도 총회 자체가 무효가 아니며, 정관 변경도 강행규정 개정 등 경미한 사항으로 유효하다고 판단하여, 결과적으로 피고의 조합설립인가 처분은 적법하다고 보아 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 도시 및 주거환경정비법(도정법) 및 그 시행령, 시행규칙을 중심으로 판단되었습니다.

1. 기본계획의 법적 성격: 법원은 '2010 인천광역시 도시·주거환경정비기본계획'이 행정기관의 내부적인 지침으로서 행정기관만을 구속하는 비구속적 계획이라고 보았습니다. 따라서 기본계획 변경 시 별도의 주민공람·공고 절차가 누락되었다 하더라도, 이로 인해 개인의 구체적인 권리·의무 관계에 영향을 미치거나 조합설립인가 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

2. 추진위원회 설립 승인 시점: 구 도정법(2008. 2. 8. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제13조 제2항은 현행법과 달리 추진위원회 구성에 대한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역 지정 고시 이후로 제한하는 규정이 없었습니다. 또한, 건설교통부장관의 '정비사업조합 설립추진위원회 업무처리기준'에 따라 도시·주거환경정비 기본계획이 수립되어 있는 경우 정비구역 지정 전에도 추진위원회 승인이 가능했으므로, 정비구역 지정 전 추진위원회 설립 승인의 하자가 중대하거나 명백하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

3. 조합설립 동의서 내용: 도정법 제16조 제1항, 제5항 및 시행령 제26조 제1항에 따라 조합설립 동의서에는 건설되는 건축물의 설계 개요, 건축물 철거 및 신축 비용의 개략적인 금액, 비용 분담 기준, 사업 완료 후 소유권 귀속, 조합 정관에 관한 사항이 기재되어야 합니다.

• 비용 분담 기준: 법원은 동의서가 건설교통부장관이 고시한 표준동의서 양식에 따라 작성되었고, 조합 정관 및 관계 법령에서 비용 분담 기준을 구체적으로 규정하고 있는 점을 들어 동의서 내용이 위법하지 않다고 보았습니다. 중요한 것은 동의서 자체에 모든 세부 내용이 아니라 기준이 제시되었고, 조합 정관이 함께 고려되었다는 점입니다.
• 사업시행 변경 시 별도 동의 불필요 조항: 동의서에 '사업시행인가 내용, 시공자 등과의 계약내용 및 제 사업비 지출내용에 따라 변경될 수 있으며, 동 내용이 변경되거나 이에 따라 조합원 청산금 등의 조정이 필요할 경우 추후 조합원 총회에서 의결된 내용으로 변경키로 하고 조합원 총회에서 결정된 내용에 대하여 별도 동의서 제출 없이 본 동의서로 갈음하는 것에 동의한다'는 취지의 조항이 기재되어 있었습니다. 법원은 이 조항이 토지 등 소유자의 의사결정이나 의사표시를 제한한다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
• 조합 정관 미첨부: 도정법 시행령 제26조 제1항은 동의서에 '조합 정관에 관한 사항'이 기재되어야 한다고 규정할 뿐 조합 정관 자체를 동의서에 첨부하도록 규정하고 있지 않습니다. 추진위원회가 최초 총회 이전에 조합 정관(안)에 관한 정보를 공개하고 총회에서 확정 결의가 이루어졌다면, 정관이 첨부되지 않았더라도 동의서의 효력이 없다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

4. 조합설립 동의 요건 미달 여부: 인가처분 시까지 토지 등 소유자 동의 등 요건의 보완이 가능하며, 인가처분 시를 기준으로 요건 구비 여부를 판단하는 것이 상당합니다.

• 인영 불일치 동의서: 인감증명서의 인영과 다른 인영이 날인된 동의서는 적법한 서면 동의가 있었다고 볼 수 없어 동의자 수에서 제외해야 한다고 판단했습니다.
• 보완된 동의서: 피고의 보완 요구에 따라 이 사건 처분 전까지 하자가 보완된 동의서는 효력이 유효하다고 판단했습니다.
• 동의 철회 제한: 도정법 시행령 제28조 제4항 단서에 따라 조합설립 동의 후 시행령 제26조 제2항 각 호의 사항이 변경되지 않은 경우에는 인가 신청 전이라 하더라도 철회할 수 없습니다. 법원은 해당 사항이 변경되지 않았음을 인정하기 어렵다고 보아 28명의 동의 철회가 효력이 없다고 판단했습니다.
• 인감증명서 발급일 제한 없음: 법 및 시행령에서 인감증명서의 발급일자를 제한하는 규정을 두고 있지 않고, 인감증명법 및 그 시행령에서도 인감증명서의 유효기간에 제한을 두지 않으므로, 본인의 동의 의사를 확인할 수 있는 이상 발급일이 오래되었거나 수정된 동의서도 유효하다고 판단했습니다.

5. 창립총회 및 정관 관련 하자: 도정법 시행규칙 제7조 제1항에 따르면, 창립총회에서 임원 선임의 결의가 부결되었다 하더라도 이 때문에 창립총회가 무효라고 볼 수는 없습니다. 따라서 조합장 선임 결의가 부결된 2008. 11. 13.자 총회를 창립총회로 보았습니다.

• 정관 변경의 유효성: 2010. 5. 18.자 총회에서 변경된 조합 정관 내용은 자구 수정 내지는 2009. 2. 6. 법 개정에 따라 보완된 것으로서 실질적으로 같은 내용이거나 강행규정의 개정으로 말미암은 변경인 경우, 기존 정관에서 별도의 정관 개정 절차 없이 변경되는 것으로 간주되는 사항에 해당하므로, 토지 등 소유자가 동의한 정관의 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우로 볼 수 없어 유효하다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 재개발 기본계획의 성격 이해: 도시·주거환경정비 기본계획은 행정기관의 내부 지침에 해당하며, 그 변경 절차에 일부 누락이 있더라도 그것만으로 재개발 사업 인가 처분이 무효가 되는 중대한 하자로 인정받기 어려울 수 있습니다. 해당 지역 주민으로서 정비계획 수립 및 정비구역 지정 과정에서 의견을 개진할 기회가 있었는지 여부가 중요하게 작용할 수 있습니다.
2. 추진위원회 설립 당시 법령 확인: 주택재개발정비사업 추진위원회 설립 승인 시점의 법령 규정은 현행 법규와 다를 수 있습니다. 특히 정비구역 지정 고시 전에도 추진위원회 승인이 가능했던 과거 법령이 적용될 수 있으므로, 관련 시점의 법률(도시 및 주거환경정비법) 및 국토교통부(구 건설교통부)의 유권해석이나 업무처리기준을 확인하는 것이 중요합니다.
3. 조합설립 동의서 내용의 철저한 확인: 조합설립 동의서에는 건설될 건축물의 개요, 철거 및 신축 비용의 개략적인 금액, 비용 분담 기준, 소유권 귀속, 조합 정관에 관한 사항 등이 명확히 기재되어야 합니다. 특히 비용 분담 기준은 조합 정관에 따라 정해지는 경우가 많으므로, 동의서와 함께 제공되는 조합 정관(안)을 면밀히 검토하고 이해해야 합니다.
4. 조합설립 동의 철회의 신중성: 조합설립 동의는 한 번 제출하면 법령에 정해진 특정 사유(예: 사업 내용의 중대한 변경)가 없는 한 인가 신청 전이라도 철회가 어렵습니다. 동의서 제출 전에 사업 계획, 비용 분담, 정관 내용 등을 충분히 숙지하고 신중하게 결정해야 합니다.
5. 동의서 유효성 관련 분쟁 대비: 인감증명서의 인영 불일치 등 명백한 위조나 본인 의사 확인이 불가능한 경우가 아니라면, 인감증명서의 발급일자가 오래되었다거나 단순한 기재 오류(작성일, 주민등록번호 수정 등)만으로는 동의서의 효력이 부정되지 않을 수 있습니다. 동의서의 보완은 인가처분 전까지 가능하다는 점도 인지해야 합니다.
6. 창립총회 절차 및 정관 변경의 적법성 검토: 창립총회에서 조합장 등 임원 선임이 부결되더라도 총회 자체의 유효성이 부정되지 않을 수 있습니다. 또한, 조합 정관의 변경은 일반적으로 조합원 총회의 특별 결의를 요하지만, 강행규정의 개정에 따른 변경이나 자구 수정 등 내용상 실질적인 변경이 없는 경미한 사항은 별도의 복잡한 절차 없이도 유효할 수 있으므로, 변경 내용의 실질적인 중요도를 판단하는 것이 핵심입니다.