개발제한구역 무단 건축 이행강제금 부과 적법성 다툼

원고 A가 개발제한구역 내에서 허가 없이 조립식판넬과 샌드판넬을 신축하고 용도변경 및 형질변경을 한 위반행위로 인해 구리시장이 부과한 이행강제금 37,920,000원 처분에 대해 무효확인 소송을 제기했으나 법원은 피고의 이행강제금 부과 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내에서 허가 없이 건축물을 신축하고 용도변경 및 토지 형질변경을 한 당사자입니다.
• 피고 구리시장: 개발제한구역법 위반 행위에 대해 이행강제금을 부과한 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고는 개발제한구역으로 지정된 구리시 B 토지에서 개발제한구역법에 따른 허가 없이 조립식판넬 217.2㎡와 샌드판넬 26㎡를 신축하여 용도를 변경하고 236.8㎡를 형질변경하여 사용했습니다. 이에 구리시장은 2015년 7월 24일 위반행위를 적발하고 시정명령 및 이행강제금 부과예고 절차를 거쳐 같은 해 11월 4일 원고에게 37,920,000원의 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 이 부과 처분이 임차인의 점유 문제 코로나19로 인한 경제적 어려움 이행강제금의 목적 등을 고려할 때 신뢰보호원칙과 비례의 원칙에 위반되고 재량권을 일탈 남용하여 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내 무단 건축 및 형질변경에 따른 이행강제금 부과 처분이 신뢰보호원칙 비례의 원칙 재량권 일탈 남용에 위배되어 위법한지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고의 이행강제금 부과처분 무효확인 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 이행강제금 제도의 목적이 개발제한구역의 효율적 관리와 도시의 무질서한 확산 방지 자연환경 보전 등에 있으며 개발행위 위반 시 원상복구와 이행강제금 부과가 필수적이라고 보았습니다. 원고가 위반행위 적발 후에도 원상복구 노력을 기울이지 않았고 훼손지 정비사업 시행자라는 주장에 대한 입증 자료를 제출하지 않았으며 이행강제금 부과 유예 자체가 재량행위라는 점을 들어 피고의 처분이 재량권을 일탈 남용하지 않아 적법하다고 판단했습니다. 또한 신뢰보호원칙 위반 주장도 공적 견해 표명이 없었으므로 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (개발제한구역법) 제12조는 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 용도변경 토지의 형질변경 등의 행위를 할 경우 시장 군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정합니다. 이는 개발제한구역의 보전과 효율적 관리를 위한 핵심 규정으로 이를 위반할 경우 시정명령 및 이행강제금 등 행정처분의 대상이 됩니다. 본 판례에서 원고가 허가 없이 조립식판넬을 신축하고 용도변경 및 형질변경을 한 것이 바로 이 조항 위반에 해당합니다. 개발제한구역법 제4조의2 및 동법 시행령 제41조의2 제2항 제3호는 개발제한구역 내 훼손지 정비사업을 하는 자에 대해 이행강제금 부과를 유예하거나 가중기준을 적용하지 않을 수 있다는 조항입니다. 이는 훼손된 개발제한구역을 정비하여 원래의 목적에 맞게 복원하는 사업을 장려하기 위한 예외 규정이나 이 조항은 한시적으로 유효하며 이행강제금 유예 자체가 행정청의 재량행위이므로 사업 시행자라고 주장하더라도 반드시 유예가 되는 것은 아닙니다. 원고는 자신이 훼손지 정비사업 시행자라고 주장했으나 이를 입증할 자료를 제출하지 못해 받아들여지지 않았습니다. 행정법상 재량행위 및 일탈 남용은 행정청이 법령에 따라 여러 선택지 중 하나를 자유롭게 선택할 수 있는 권한을 재량행위라고 하며 법원은 이러한 재량권 행사가 공익 목적에 부합하고 합리적인 범위 내에서 이루어졌는지를 심사합니다. 본 판례에서 법원은 개발제한구역 관리라는 공익 목적이 매우 중요하므로 구리시장의 이행강제금 부과가 재량권을 일탈 남용했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 행정법상 신뢰보호원칙은 행정기관이 국민에게 어떤 행정처분이나 조치에 대해 신뢰할 만한 공적인 견해를 표명했고 국민이 그 견해를 믿고 행동하여 불이익을 입게 된 경우 행정기관은 원칙적으로 그 견해에 반하는 처분을 할 수 없다는 원칙입니다. 그러나 원고는 피고가 공적인 견해를 표명했다는 점을 입증하지 못하여 신뢰보호원칙 위반 주장이 받아들여지지 않았습니다. 행정법상 비례의 원칙은 행정기관의 조치가 목적 달성에 적합하고 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며 침해되는 사익과 달성되는 공익 사이에 균형이 이루어져야 한다는 원칙입니다. 원고는 이행강제금 부과가 비례의 원칙에 위반된다고 주장했으나 법원은 개발제한구역의 중요성과 원고가 원상복구 노력을 하지 않은 점 등을 고려하여 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내에서는 어떠한 형태의 건축 또는 형질변경 행위도 관련 법령에 따른 엄격한 허가를 받아야 합니다. 허가 없는 행위는 강력한 제재를 받을 수 있습니다. 위반행위 적발 시 행정기관의 시정명령을 받으면 즉시 원상복구를 위한 노력을 기울여야 합니다. 이를 게을리하면 이행강제금이 반복적으로 부과될 수 있습니다. 이행강제금 부과 처분은 행정기관의 재량에 속하는 부분이 크지만 법원은 개발제한구역 관리의 중요성을 매우 높게 평가하여 그 재량권 일탈 남용을 쉽게 인정하지 않습니다. 경제적 어려움이나 임차인 문제 등 개인적인 사정은 위반행위의 적법성을 판단하는 직접적인 사유가 되기 어렵습니다. 특정 사업을 이유로 이행강제금 부과 유예를 주장하려면 해당 사업 시행자임을 증명하는 명확한 자료를 제출해야 하며 유예 여부도 행정기관의 재량에 달려있습니다. 신뢰보호원칙이 적용되려면 행정기관이 위법 행위를 허용할 것처럼 보이는 공적인 견해 표명이 있었음을 명확하게 입증해야 합니다. 단순히 행정기관의 소극적인 태도만으로는 인정되기 어렵습니다. 다른 위반행위자와의 형평성 주장은 관련 자료가 부족하거나 해당 처분과 직접적인 관련이 없다고 판단될 경우 받아들여지지 않을 수 있습니다.