울산 주택재개발구역 해제 후 토지 수용 과정 적법성 다툼

울산의 한 지역에서 주택재개발구역 지정이 해제된 후 다른 주택조합이 사업을 추진하며 원고의 토지를 수용하는 과정에서 불거진 분쟁입니다. 원고는 기존 재개발 추진위원회의 해산 과정이 부당했고 그에 이은 주택건설사업계획 승인 및 사업시행자 지정 그리고 토지 수용재결까지 모두 무효라거나 취소되어야 한다고 주장했습니다. 또한 토지보상법에 따른 보상 협의가 제대로 이루어지지 않았다고 주장했습니다. 하지만 법원은 추진위원회 해산 과정의 하자가 명백하지 않고 사업시행자 지정 등의 절차에 문제가 없었으며 보상 협의도 성실하게 이루어졌다고 보아 원고의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 울산 지역에 토지를 소유하고 있던 개인으로 자신의 토지가 주택건설사업을 위해 수용되는 것에 반대하며 소송을 제기했습니다.
• 피고 울산광역시지방토지수용위원회: 공익사업을 위한 토지 수용 여부와 보상액 등을 결정하는 행정기관입니다. 이 사건에서 원고의 토지에 대한 수용재결을 내렸습니다.
• 피고보조참가인 B지역주택조합: 울산 지역에 주택사업을 시행하려는 주체입니다. 원고의 토지를 포함한 사업 부지에 대한 주택건설사업계획 승인 및 도시계획시설사업 시행자 지정을 받았으며 토지 수용을 추진했습니다.

분쟁 상황

울산 남구의 한 지역은 2013년 '남구 D 주택재개발구역'으로 지정되었습니다. 그러나 2014년 토지등소유자 과반수의 동의로 기존 재개발 추진위원회 해산 신청이 있었고 2015년 울산 남구청장은 추진위원회 승인을 취소하고 울산광역시장은 정비구역 해제를 고시했습니다. 이후 B지역주택조합(참가인)이 이 지역에서 새로운 주택사업을 추진하며 2017년 주택건설사업계획 승인을 받고 2018년 도시계획시설(도로 소공원) 사업 시행자로 지정되었습니다. 이 과정에서 원고 A의 토지가 사업부지에 포함되어 수용 대상이 되었습니다. 참가인은 원고를 포함한 토지소유자들과 보상 협의가 이루어지지 않자 2020년 피고인 울산광역시지방토지수용위원회에 토지 수용재결을 신청했고 2021년 수용재결이 내려졌습니다. 원고는 이에 불복하여 이의신청을 했고 중앙토지수용위원회에서 보상금이 증액되기도 했습니다(기존 6억 2,103만 440원에서 6억 4,674만 5,330원으로 증액). 그러나 원고는 이 수용재결이 무효라거나 취소되어야 한다며 소송을 제기했습니다. 원고는 주로 이전 재개발 추진위원회 해산 과정에서의 동의서 위조 의혹과 해산 신청 자격 문제 그리고 사업 인가 과정의 불법성 마지막으로 보상 협의의 불성실함을 주장했습니다. 이미 다른 토지소유자들이 주택건설사업계획 승인 및 사업시행자 지정 처분에 대해 취소 소송을 제기했으나 모두 패소하고 판결이 확정된 상황이었습니다.

핵심 쟁점

1. 기존 주택재개발 추진위원회의 승인 취소 및 정비구역 해제 과정이 법적으로 유효한지. 특히 해산 동의서 위조 의혹과 해산 신청자의 자격 문제가 쟁점이 되었습니다.
2. 이후 추진된 주택건설사업계획 승인 및 도시계획시설사업 시행자 지정 처분이 중대하고 명백한 하자로 인해 무효인지.
3. 사업시행자가 토지보상법에 따라 수용재결 신청 전에 토지소유자와 성실하게 보상 협의를 했는지.

법원의 판단

법원은 원고의 주위적 청구(수용재결 무효 확인)와 예비적 청구(수용재결 취소)를 모두 기각했습니다. 소송 비용은 원고가 모두 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 이 사건 수용재결의 전제가 되는 기존 재개발 추진위원회 승인 취소와 정비구역 해제 그리고 참가인(B지역주택조합)에 대한 주택건설사업계획 승인 및 도시계획시설사업 시행자 지정 처분에 중대하고 명백한 위법이 있다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히 해산 동의서 위조 주장에 대해서는 증거가 부족하며 설령 일부 하자가 있더라도 그것이 행정처분의 무효를 선언할 정도로 명백한 하자는 아니라고 보았습니다. 또한 참가인이 원고와 수용재결 전 성실하게 협의 절차를 거쳤다고 판단하여 원고의 모든 주장을 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에서는 주로 '구 도시 및 주거환경정비법', '구 주택법', '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)'이 적용되었습니다.

1. 구 도시 및 주거환경정비법(구 도시정비법) 제16조의2 제1항 및 제17조 제1항:
   • 내용: 이 법 조항들은 재개발 추진위원회 해산 시 필요한 동의 요건과 절차를 규정합니다. 특히 제17조 제1항은 서면동의서에 지장 날인 자필 서명 신분증 사본 첨부 등을 요구합니다. 또한 추진위원회 해산 신청자의 자격을 별도로 제한하지 않는다는 내용이 이 사건에서 중요한 법리로 작용했습니다.
   • 적용: 법원은 이 사건 추진위원회 해산 동의서의 위조 주장에 대해 원고가 제출한 증거만으로는 다수의 동의서가 위조되었다고 보기 어렵고 동의서 작성자 본인의 필적이 아니거나 여러 장의 동의서 필적이 같다는 이유만으로는 위조를 단정할 수 없다고 판단했습니다. 설령 일부 하자가 있더라도 그 하자가 행정처분의 무효를 선언할 정도로 '중대하고 명백한' 것이 아니라고 보았습니다. 즉 외부적으로 명백히 잘못된 것이 아니면 법원이 무효로 판단하기 어렵다는 입장입니다. 또한 해산 신청자의 자격(F)에 대해 구 도시정비법이 특별히 제한하지 않으므로 그가 토지등소유자가 아니더라도 해산 신청 자체는 유효하다고 판단했습니다.
2. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법) 제16조 및 동법 시행령 제8조:
   • 내용: 토지보상법 제16조는 사업시행자가 토지 수용재결을 신청하기 전에 토지소유자와 성실하게 보상 협의를 해야 한다고 규정합니다. 시행령 제8조는 협의 시 보상협의요청서에 협의 기간 장소 방법 보상 시기 절차 금액 구비서류 등을 명시하고 협의 기간을 30일 이상으로 해야 한다고 정합니다. 법원은 이 협의가 '구체적이고 실질적인 협의'여야 하며 보상가격 산정 근거 제시 사업시행자의 노력 토지소유자의 태도 등을 종합적으로 고려해야 한다고 보았습니다. 협의 절차를 거치지 않은 재결 신청은 위법하며 취소 사유가 될 수 있습니다.
   • 적용: 법원은 B지역주택조합(참가인)이 원고에게 여러 차례 공문을 발송하고 방문 전화 문자를 통해 협의를 시도했으며 공문 내용에 법정 요구사항(협의 기간 장소 방법 보상액 등)을 모두 기재하고 보상액 명세까지 첨부한 점을 인정했습니다. 반면 원고는 협의 요청에 적극적으로 응하지 않았던 점 등을 들어 참가인이 성실하게 협의 절차를 거쳤다고 판단하여 원고의 주장을 기각했습니다.
3. 구 주택법 제15조 및 제19조 제1항:
   • 내용: 이 법 조항들은 주택건설사업계획 승인 및 그에 따른 도시관리계획 결정 의제 등에 관한 내용을 다룹니다.
   • 적용: 원고는 이 법 조항에 따른 주택건설사업계획 승인 및 도시계획시설사업 시행자 지정에 중대하고 명백한 하자가 있다고 주장했으나 법원은 이를 인정할 증거가 부족하다고 판단했습니다. 이와 관련된 취소 또는 무효확인 소송이 이미 다른 토지소유자들에 의해 제기되었으나 모두 패소로 확정되었다는 점도 근거로 들었습니다.

참고 사항

1. 행정처분 무효 확인은 매우 어렵습니다: 행정처분(여기서는 추진위원회 승인 취소, 정비구역 해제, 수용재결 등)이 '당연 무효'로 인정받기 위해서는 그 하자가 '중대하고 명백'해야 합니다. 단순히 절차상 흠결이나 사실관계 오인이 있었다는 주장만으로는 부족하며 외부적으로 누가 보더라도 명백히 위법임을 알 수 있는 수준이거나 별도의 사실관계 조사를 거쳐야만 밝혀질 수 있는 하자는 무효가 아닌 취소 사유에 해당할 가능성이 높습니다.
2. 동의서 위조 주장은 객관적 증거가 중요합니다: 재개발/재건축 사업에서 동의서 위조 문제는 자주 불거지지만 단순히 필적이 다르다는 주장만으로는 법원에서 받아들여지지 않을 수 있습니다. 본인의 위임을 받은 제3자가 작성했을 가능성 등 여러 상황을 고려하므로 동의서가 명백히 위조되었음을 입증할 수 있는 강력하고 객관적인 증거를 제시해야 합니다.
3. 수용 전 보상 협의는 법적 요건입니다: 공익사업을 위한 토지 수용 전에는 사업시행자가 토지 소유자와 '성실하게 협의'해야 합니다. 이 협의 과정에서 사업시행자는 보상액 산정의 근거를 제시하고 충분한 협의 기간을 제공하는 등 구체적이고 실질적인 노력을 해야 합니다. 반대로 토지 소유자 역시 협의 요청에 무조건 불응하기보다는 자신의 의견을 적극적으로 개진하고 보상액 등에 대한 근거를 제시하는 등 협의에 임하는 태도가 중요합니다. 협의 불성실이 인정되면 수용재결이 취소될 수도 있으나 본 판례처럼 사업시행자가 여러 차례 합리적인 방식으로 협의를 시도했음에도 소유자가 응하지 않은 경우 협의 불성실로 보기 어려울 수 있습니다.
4. 선행 행정처분의 확정 여부를 확인해야 합니다: 특정 행정처분(예: 수용재결)의 효력을 다투기 위해서는 그 처분의 전제가 되는 선행 행정처분(예: 사업시행자 지정, 사업계획 승인)에 대한 위법성을 주장해야 합니다. 그러나 이 선행 처분에 대한 취소 또는 무효 확인 소송이 이미 진행되어 확정된 경우 특별한 사정이 없는 한 그 확정된 판결의 효력을 다시 다투기는 어렵습니다.
5. 법령 해석에 따라 신청 자격이 달라집니다: 특정 절차(예: 추진위원회 해산 신청)에서 법령이 신청자의 자격을 명확히 제한하고 있지 않다면 토지등소유자가 아니더라도 신청 자격이 인정될 수 있습니다. 관련 법령의 문구와 취지를 면밀히 살펴보는 것이 중요합니다.