평택 L지구 도시개발사업 계획 변경 처분 취소 관련 소송

평택 L지구 도시개발사업의 조합원들이 도시개발사업 개발계획 변경 및 실시계획 인가 처분에 불복하여 취소 소송을 제기한 사건입니다. 조합원들은 사업비의 대폭적인 증액이 있었음에도 적법한 조합 내부 결의 절차가 없었거나 중대한 하자가 있었다고 주장했습니다. 법원은 최초 처분은 후속 처분으로 대체되어 소의 이익이 없다고 판단했으며, 실시계획 인가 처분 자체의 하자가 아닌 기본행위의 하자를 다투는 것은 법률상 이익이 없다고 보았습니다. 또한 조합 내부 결의의 무효 주장은 그 하자가 중대하고 명백하다고 보기 어렵고, 사업비 증액이 특정 법령에 따라 토지 소유자 동의를 요하거나 정관 변경 사항에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (11명): L지구 도시개발사업 구역 내 토지를 소유하고 있는 조합원들.
• 피고: 평택시장, L지구 도시개발사업 개발계획 변경 및 실시계획 인가를 처분한 행정기관.
• 피고보조참가인: L지구도시개발사업조합, L지구 도시개발사업을 추진하고 있는 주체이자 원고들이 소속된 조합.

분쟁 상황

피고 보조참가인 L지구도시개발사업조합은 평택시 M 일원 844,010m²에서 환지방식 도시개발사업을 추진해왔습니다. 2013년 최초 실시계획에서 총사업비는 1,532억 1,400만 원이었으나, 2014년 1,666억 3,900만 원으로 한 차례 변경되었습니다. 이후 조합은 2017년 4월 7일 평택시에 사업비를 2,326억 7,300만 원으로 증액하는 개발계획(3차 변경) 및 실시계획(2차 변경) 인가를 신청했고, 평택시장은 2017년 9월 6일 이를 승인하여 고시했습니다 (이 사건 제1처분). 이 총사업비는 최초 대비 약 51.86% 증가한 금액입니다. 원고들을 포함한 일부 조합원들은 조합의 대의원회 결의에 하자가 있다는 이유로 소송을 제기했고, 1심에서는 원고들 승소 판결이 있었으나 항소심과 대법원에서 조합이 승소하여 2018년 9월 13일 확정되었습니다. 그러나 1심 판결에 따라 조합은 절차적 하자를 치유하고자 2018년 1월 6일 임시 조합원총회를 개최하여 기존 대의원회 결의를 추인했습니다. 이후 2018년 2월 7일 다시 대의원회를 열어 총사업비 증액 관련 결의를 마친 뒤, 2018년 2월 7일 평택시에 동일한 내용으로 재신청하였고, 평택시장은 2018년 2월 20일 다시 인가 및 고시했습니다 (이 사건 제2처분). 이에 원고들은 이 사건 제1처분이 위법하므로 취소되어야 하며, 설령 제1처분이 효력을 상실했더라도 제2처분 역시 동일한 사유로 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 구체적으로 원고들은 1) 조합의 대의원회 및 임시총회 결의가 합법적으로 구성되지 않아 무효이며, 이를 기초로 한 행정처분도 위법하다고 주장했습니다. 2) 총사업비가 최초 대비 51.86%나 증액된 것은 도시개발법상 중대한 사항의 변경이므로 총회 특별 결의를 거쳐야 하는데, 이를 거치지 않아 위법하다고 주장했습니다. 3) 총사업비 변경은 조합 정관 변경사항에 해당하는데, 정관 변경 없이 이루어져 위법하다고 주장했습니다. 4) 시행대행사가 증여한 56억 원을 포함하여 사업비 증액 비율을 계산하면 100분의 10을 초과하므로 경미한 사항의 변경으로 볼 수 없다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

1. 피고가 2017년 9월 6일 내린 '이 사건 제1처분'이 2018년 2월 20일의 '이 사건 제2처분'으로 대체되어 법적 효력을 상실했는지 여부.
2. 행정청의 실시계획 인가 처분 자체에 하자가 없더라도, 그 기본이 되는 실시계획에 하자가 있는 경우 인가 처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있는지 여부.
3. L지구도시개발사업조합의 대의원회 및 임시 조합원총회 결의에 절차상 중대한 하자가 있어 무효이므로, 이를 기초로 한 행정처분인 이 사건 제2처분도 무효인지 여부.
4. 이 사건 사업의 총사업비가 최초 대비 51.86% 증액된 것이 도시개발법령상 '경미한 사항의 변경'을 넘어 특별한 동의를 받아야 하는 '중대한 사항의 변경'에 해당하는지 여부.
5. 총사업비 변경이 조합 정관 변경을 요하는 사항인지 여부.

법원의 판단

1. '이 사건 제1처분'에 대한 취소 소송은 '이 사건 제2처분'이 종전 처분을 완전히 대체하는 것으로 보아 소의 이익이 없어 각하했습니다.
2. 실시계획 인가 처분의 무효 확인을 구하는 예비적 청구는 원고들이 주장하는 하자가 인가 처분 자체의 하자가 아닌 기본행위인 실시계획의 하자에 해당하므로, 인가 처분의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없어 각하했습니다.
3. 나머지 '개발계획 및 지형도면 고시' 부분에 대한 예비적 청구는 다음과 같은 이유로 모두 기각했습니다. a. 대의원회 및 임시총회 결의의 하자가 '중대하고 객관적으로 명백한' 위법으로 보기 어려워 행정처분이 당연 무효라고 할 수 없습니다. b. 도시개발법 시행령에 따르면 사업비 100분의 10 이상 증가 자체가 토지 소유자 동의를 받아야 하는 '중대한 사항의 변경'에 해당한다고 볼 수 없습니다. c. 총사업비 변경은 조합 정관 변경사항에 해당하지 않습니다.
4. 소송비용은 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 원고들의 주위적 청구 및 실시계획 인가 처분의 무효 확인을 구하는 예비적 청구는 법률상 소의 이익이 없어 각하했습니다. 또한, 개발계획 및 지형도면 고시 처분의 효력을 다투는 나머지 예비적 청구에 대해서는 조합 내부 결의의 하자가 행정처분을 당연 무효로 할 만큼 중대하고 명백하다고 볼 수 없고, 사업비 증액이 법령상 특별 동의나 정관 변경을 요구하는 사안이 아니라고 판단하여 모두 기각했습니다. 이로써 평택시장이 변경 고시한 L지구 도시개발사업 개발계획 및 실시계획은 유효한 것으로 확정되었습니다.

연관 법령 및 법리

1. 도시개발법 제11조 제1항 제6호 (사업시행자의 지정)​ 도시개발사업은 지정권자가 지정하는 자가 시행할 수 있도록 규정하고 있으며, 이 사건 조합은 이 조항에 따라 사업 시행자로 지정되었습니다. 2. 도시개발법 제4조 제4항 (개발계획 변경 시 동의 요건)​ 개발계획을 변경할 때 필요한 동의 요건에 대해 규정하고 있으나, 법원은 이 사건 사업비 증액이 해당 조항에 따른 동의를 요하는 중대한 변경에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 3. 도시개발법 시행령 제7조 제1항, 제2항 (개발계획의 경미한 변경)​ 개발계획의 '경미한 사항의 변경' 기준을 정하고 있으며, 이 사건에서 원고들은 사업비 100분의 10 이상 증가가 경미한 변경이 아니라고 주장했으나, 법원은 시행령 제7조 제2항이 특정 환경/교통/재해 평가 반영 시 사업비 100분의 10 미만 증가를 경미한 변경으로 보는 것이지, 100분의 10 이상 증가를 무조건 중대한 변경으로 보아 토지 소유자 동의를 요구하는 조항은 아니라고 해석했습니다. 4. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제31조 제1항 (도시관리계획 결정의 효력 발생)​ 도시관리계획 결정은 그 지형도면을 고시한 날부터 효력이 발생한다고 규정하여, 이 사건 제2처분 중 '개발계획 및 지형도면 고시' 부분의 법적 효력 다툼의 법률상 이익을 인정하는 근거가 되었습니다. 5. 도시개발법 제15조 제1항, 제4항 및 민법 제75조 (조합의 법인성 및 총회 의결정족수)​ 도시개발조합은 법인이며, 민법 중 사단법인에 관한 규정이 준용됩니다. 민법 제75조는 총회의 결의는 특별한 규정이 없으면 과반수 출석, 출석 과반수 찬성으로 하도록 정하고 있습니다. 법원은 총사업비 변경이 정관 변경을 요하는 사항이 아니라고 판단하면서 이 조항들을 적용했습니다. 6. 행정처분 취소소송의 대상 (대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두12224 판결 등)​ 기존 처분을 완전히 대체하거나 실질적으로 변경하는 후속 처분이 있는 경우, 종전 처분은 효력을 상실하고 후속 처분만이 항고소송의 대상이 된다는 법리입니다. 7. 행정처분 '인가'와 기본행위의 하자 (대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7541 판결 등)​ 실시계획에 대한 행정청의 인가는 그 실시계획의 법률상 효과를 완성하는 보충행위로, 인가 처분 자체에 하자가 없다면 기본행위인 실시계획의 하자를 내세워 인가 처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없다는 법리입니다. 8. 행정처분 당연무효의 요건 (대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결 등)​ 행정처분이 당연 무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 한다는 법리입니다.

참고 사항

1. 행정처분이 있었더라도 이후 동일한 내용으로 새로운 처분이 있었다면, 특별한 사정이 없는 한 종전 처분은 효력을 잃고 후속 처분만이 소송 대상이 됩니다. 따라서 과거의 처분을 대상으로 소송을 제기해도 소의 이익이 없어 각하될 수 있습니다.
2. 행정청의 '인가'는 특정 행위에 법적 효력을 부여하는 보충적 행위이므로, 만약 기본이 되는 행위 (예: 조합의 실시계획) 자체에 하자가 있다면, 인가 처분 자체에 중대한 하자가 없는 한 기본 행위의 하자를 직접 다투는 것이 원칙입니다. 인가 처분만을 문제 삼아 기본 행위의 하자를 주장하는 것은 법률상 이익이 없다고 판단될 수 있습니다.
3. 행정처분이 무효가 되려면 단순한 위법성을 넘어 그 하자가 '법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백'해야 합니다. 조합 내부 절차상의 하자가 있었다 하더라도, 그 하자가 행정처분을 내린 기관이 객관적으로 명백히 인지할 수 있을 정도가 아니었다면 처분 자체가 당연히 무효가 되는 것은 아닙니다.
4. 도시개발사업에서 총사업비가 100분의 10 이상 증가하는 경우라도, 도시개발법 시행령 제7조 제1항 각 호에서 정한 특정 사유 (예: 환경영향평가, 교통영향분석 등 반영)에 해당하지 않는다면, 그 자체로 토지 소유자 동의를 요하는 '중대한 사항의 변경'으로 보지 않을 수 있습니다. 법령의 구체적인 규정을 확인해야 합니다.
5. 조합 정관에 '비용부담에 관한 사항'이나 '회계 및 계약에 관한 사항'이 명시되어 있더라도, 이는 사업비 조달 및 집행의 원칙을 정하는 것이지 구체적인 총사업비 금액을 특정하거나 그 변경 시마다 정관 변경을 요하는 것으로 해석되지 않을 수 있습니다. 정관에 총사업비 변경 범위나 금액을 명시적으로 규정하지 않았다면, 사업비 변경을 정관 변경사항으로 보기는 어렵습니다.