동대문구 복개 주차장 용도 외 사용에 대한 시정 명령 사건

복개 주차장의 관리운영권을 가진 민간사업자가 주차장 일부를 택배회사에 임대하여 택배 물품의 상·하차 및 분류 작업장으로 사용하자, 관할 구청이 주차장법과 실시협약 위반을 이유로 시정명령을 내렸습니다. 민간사업자는 시정명령 취소 소송을 제기했으나, 법원은 주차장의 공공적 목적과 노외주차장으로서의 본래 기능을 훼손하는 행위라고 판단하여 시정명령이 적법하다고 보아 민간사업자의 청구를 기각한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고 주식회사 A: 서울 동대문구에 위치한 B 복개주차장의 건설 및 20년간 무상 사용수익권을 부여받아 관리·운영하는 민간투자사업 시행자.
• 피고 동대문구청장: B 복개주차장의 관리·운영에 관하여 사업시행자를 지도·감독하는 권한을 서울특별시로부터 위임받은 주무관청.
• 택배회사: 원고 주식회사 A와 임대차 계약을 맺고 B 복개주차장의 일부를 택배 물품 상·하차 및 분류 작업 공간으로 사용한 회사들 (E, F, G 주식회사 등).
• 감사원: 동대문구의 민간투자 유치 주차장 관리·운영 업무에 대한 특정감사를 실시하고, 그 결과에 따라 피고에게 시정 조치 및 담당자 징계를 요구한 국가기관.

분쟁 상황

B 복개주차장은 동대문구의 주차난 해소를 위해 민간투자사업으로 건설되었으며, 원고 주식회사 A는 2003년 서울특별시와 실시협약을 체결하고 총 122면의 주차장을 준공한 뒤 20년간 무상 사용·수익권을 부여받았습니다. 이후 피고 동대문구청장이 관리·감독 권한을 위임받았습니다. 그러나 원고는 2007년 6월경부터 택배회사와 임대차계약을 맺고 주차장 일부(800평)를 월 1,500만 원(2019년 기준 월 3,500만 원)에 빌려주어 택배 물품의 상·하차 및 분류 작업 공간으로 사용하도록 했습니다. 이 과정에서 고정식 및 이동식 컨베이어 벨트, 가설 건축물 등을 설치하고 택배 차량 30대분 공간을 점유하는 등 사실상 물류 터미널처럼 운영되었습니다. 이에 2016년 6월경부터 인근 주민들은 매연, 소음, 일반 차량 주차 거부 등으로 민원을 지속적으로 제기했으며, 2018년 감사원 감사 결과 해당 주차장의 용도 외 사용 사실이 확인되어 피고 동대문구청장에게 시정 조치가 요구되었습니다. 피고는 2019년 9월 18일 1차 시정명령을 내렸고 원고는 일시적으로 시정하는 듯했으나, 곧 다시 택배 물품 상·하차 작업을 재개했습니다. 이에 피고는 2019년 12월 9일 2차 시정명령(이 사건 시정명령)을 내렸고, 원고는 이 명령이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

피고 동대문구청장이 내린 시정명령이 행정소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하는지 여부, 원고 주식회사 A가 B 복개주차장을 택배 물류창고처럼 사용한 행위가 「사회기반시설에 대한 민간투자법」, 「주차장법」, 그리고 사업 실시협약을 위반한 것인지 여부, 피고 동대문구청장의 시정명령이 재량권을 일탈·남용하거나, 그동안의 묵인으로 인해 형성된 신뢰를 저버린 것으로 위법한지 여부.

법원의 판단

법원은 피고의 시정명령이 행정소송의 대상이 되는 독립적인 행정처분으로 인정했습니다. 원고가 주차장 일부를 택배 물품 상·하역장으로 사용하게 한 것은 「주차장법」이 정한 노외주차장의 기능과 실시협약의 공적 목적에 위배된다고 판단했습니다. 시정명령은 재량권의 범위를 벗어나지 않았으며, 피고가 과거 과태료 부과 및 시정 시도 등 주차장 본래 용도 유지를 위한 노력을 해왔으므로 신뢰보호의 원칙에도 위배되지 않는다고 보았습니다. 최종적으로 원고의 청구를 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 원고 주식회사 A의 주장을 모두 받아들이지 않고, 동대문구청장이 내린 시정명령이 적법하다고 판단하여 원고의 시정명령 취소 청구를 기각했습니다. 이는 사회기반시설로서 주차장의 공공성을 강조하고 민간사업자의 자유로운 경영활동에도 일정한 제약이 있음을 확인한 판결입니다.

연관 법령 및 법리

「행정소송법」 제2조 제1항 제1호(처분 개념): 행정청의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부, 그리고 이에 준하는 행정작용이 항고소송의 대상인 '처분'에 해당한다고 규정합니다. 본 사건에서 법원은 동대문구청장의 시정명령이 민간투자법에 근거하여 사업자에게 법적 의무를 발생시키는 행정처분이므로 행정소송의 대상이 된다고 판단했습니다.「사회기반시설에 대한 민간투자법」(민간투자법): 제24조(관리·운영)는 민간투자사업으로 설치된 시설은 실시협약에 따라 관리·운영되어야 한다고 명시합니다. 이는 주차장이 본래의 주차난 해소 목적에 부합하게 운영되어야 함을 의미합니다. 제45조 제1항(감독 및 명령)은 주무관청은 사업시행자의 자유로운 경영활동을 저해하지 않는 범위 내에서 대통령령이 정하는 경우에 한해 사업 관련 업무를 감독하고 필요한 명령을 할 수 있다고 규정하며, 이 조항이 시정명령의 법적 근거가 됩니다. 같은 법 시행령 제35조 제1항 제1호(감독명령의 사유)는 "시설의 정상적인 운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우"를 감독명령 사유 중 하나로 규정하며, 법원은 이 조항을 근거로 택배 물류창고로 변질된 주차장의 운영이 비정상적이라고 보았습니다.「주차장법」 제2조 제1호 (나)목(노외주차장의 정의): '노외주차장'을 도로 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치되어 '일반의 이용에 제공되는' 자동차의 주차 시설로 정의합니다. 원고의 행위는 택배회사의 배타적 상업 활동을 위해 주차장을 제공함으로써 '일반의 이용'이라는 노외주차장의 본래 목적을 훼손한 것으로 판단되었습니다.「도로교통법」 제2조 제24호, 「주차장법」 제2조 제6호(주차 개념): '주차'는 운전자가 승객을 기다리거나 화물을 싣는 등의 사유로 차를 계속 정지 상태에 두거나, 운전자가 차를 떠나 즉시 운전할 수 없는 상태에 두는 것을 의미합니다. 법원은 택배 물품의 상·하차 및 분류 작업이 단순히 '주차' 개념에 포함되는 것이 아니라 택배사업의 본질적인 영업행위로 보아 주차장법상의 주차 목적을 벗어난다고 해석했습니다. 신뢰보호의 원칙: 행정기관이 개인에게 어떠한 공적인 견해표명을 했고, 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 한 경우, 그 신뢰가 보호할 가치가 있다면 행정기관은 그 견해표명에 반하는 행위를 해서는 안 된다는 원칙입니다. 본 사건에서 법원은 피고가 과거 과태료 부과 및 시정 요구를 해왔고, 담당 공무원의 일시적 묵인이 있었다고 해도 이를 공적인 견해표명으로 볼 수 없으므로 원고의 신뢰는 보호가치가 없다고 판단했습니다. 재량권 일탈·남용 금지의 원칙: 행정청이 법령에 따라 부여된 재량권을 행사할 때 그 한계를 벗어나거나 재량권 행사 목적에 어긋나게 행사해서는 안 된다는 원칙입니다. 법원은 시정명령이 민간투자법의 목적에 부합하고, 시설의 공공성을 보장하며, 원고의 사익 침해 정도가 크다고 볼 수 없으므로 재량권을 일탈·남용하지 않았다고 보았습니다.

참고 사항

민간투자사업으로 건설된 사회기반시설은 수익성 추구와 함께 그 시설이 가진 공공의 목적과 기능을 유지해야 합니다. 사업 시행자는 주차장의 경우 '일반의 이용에 제공되는' 노외주차장으로서의 기능을 훼손하는 상업적 용도 변경을 신중히 고려해야 합니다. 실시협약이나 관련 법령에 명시된 시설의 관리·운영 의무를 위반하는 행위는 감독 주무관청의 시정명령이나 그 외 제재를 받을 수 있습니다. 주차장 내 컨베이어 벨트, 가설 건축물 설치 등은 본래의 주차 목적을 저해하는 행위로 간주될 수 있습니다. 행정기관의 과거 소극적인 태도나 담당 공무원의 묵인만으로는 '신뢰보호의 원칙'이 적용되는 공적인 견해 표명으로 보기 어렵습니다. 정당한 신뢰를 인정받으려면 행정기관의 명확하고 공식적인 승인 행위가 있어야 합니다. 사업 운영 중 예상치 못한 수익성 악화 등의 문제가 발생할 경우, 사업 시행자는 실시협약의 틀 안에서 주무관청과 협의하여 요금 체계 조정이나 관리 계획 수정 등 합법적인 해결 방안을 모색해야 합니다. 임의로 시설의 용도를 변경하여 수익을 창출하는 것은 법적 분쟁의 소지가 큽니다. 주민들의 민원이나 언론 보도, 감사기관의 감사 등은 행정기관이 감독 권한을 행사하는 주요 계기가 될 수 있으므로, 민원이 지속적으로 발생한다면 해당 시설의 운영 방식에 문제가 없는지 자체적으로 점검하고 시정할 필요가 있습니다.