공공주택사업 예정지 내 무단 용도 변경 건축물 보상 불인정 사건

이 사건은 원고가 보금자리주택지구로 지정된 자신의 토지 내 공장 두 동, 야외수영장 및 박물관 등 지장물에 대해 한국토지주택공사가 수용한 후 정당한 손실보상금을 지급하지 않았다고 주장하며 증액을 청구한 소송입니다. 원고는 공장과 야외수영장이 적법한 건축물로서 보상 대상이며, 박물관 등 기타 지장물에 대한 보상액도 낮게 평가되었다고 주장했습니다. 그러나 법원은 원고의 공장들은 이축권이 인정되지 않고 용도 변경으로 인해 공장설립승인이 취소되어 건축허가가 위법하며, 야외수영장 또한 보금자리주택지구 지정 고시 전에 공사에 착수하지 않아 건축허가가 효력을 상실한 불법 건축물이라고 판단했습니다. 결국 이들 건축물은 손실보상 대상에 해당하지 않는다고 보았으며, 박물관 등 기타 지장물에 대해서는 법원감정 결과를 채택하여 수용재결 당시의 평가액보다 낮은 금액으로 손실보상금을 산정했습니다. 이에 따라 법원은 원고가 인정받을 수 있는 총 손실보상금이 이 사건 수용재결에서 이미 인정된 금액에 미치지 못한다고 보아, 원고의 청구를 기각하고 피고 한국토지주택공사의 항소를 받아들여 1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소했습니다.

관련 당사자

• A (원고): 보금자리주택지구 내 토지와 건축물의 소유자로서, 수용으로 인한 손실보상금 증액을 청구한 사람
• 한국토지주택공사 (피고): 보금자리주택사업의 시행자로, 원고 토지를 수용한 공공기관
• 서울특별시 중랑구청장 (행정청): 공장설립승인, 건축허가, 농지전용허가 취소 등 행정처분을 내린 지방자치단체장

분쟁 상황

원고 A는 보금자리주택지구로 지정된 토지 위에 공장 두 동, 야외수영장, 박물관 등의 건축물을 소유하고 있었습니다. 한국토지주택공사가 공공사업을 위해 이 토지를 수용하면서, 공장과 야외수영장은 불법 건축물로 보아 손실보상 대상에서 제외하고, 박물관 등 기타 지장물에 대해서는 낮은 금액으로 보상금을 책정했습니다. 이에 원고는 자신의 건축물들이 적법하게 건축되었거나 보상 대상에 해당하며, 평가액도 부당하게 낮다고 주장하며 총 1,361,058,900원의 증액된 손실보상금과 지연손해금의 지급을 청구하는 소송을 제기했습니다.

주요 논란은 다음과 같습니다.

• 공장 건축의 적법성: 원고는 이축권에 따라 공장이 적법하게 건축되었고, 공장설립승인이 나중에 취소되었더라도 이는 건축허가 효력에 영향을 주지 않는다고 주장했습니다. 반면 한국토지주택공사는 이축권이 인정되지 않고, 공장설립승인 취소로 건축허가도 무효화되었으며, 보상만을 목적으로 한 불법 건축물이라고 맞섰습니다.
• 야외수영장 건축의 적법성: 원고는 야외수영장이 구 보금자리주택법에 따른 행위허가를 받아 적법하게 건축되었고, 농지전용허가 취소도 무효이므로 건축허가가 유효하다고 주장했습니다. 한국토지주택공사는 야외수영장이 구 보금자리주택법상 행위허가를 받지 않았고, 지정 고시 전까지 착공하지 않아 건축허가가 실효되었으며, 허가 용도와 다르게 사용된 불법 건축물이라고 반박했습니다.
• 지장물 보상금액: 원고는 박물관 등 지장물에 대해 수용재결 감정액을 적용해야 한다고 주장했으나, 한국토지주택공사는 법원 감정액이 더 타당하다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 공장 건축물의 적법성 및 보상 대상 여부: 원고가 개발제한구역 내에 지은 두 동의 공장이 이축권에 기해 적법하게 건축되었고, 공장설립승인 취소가 건축허가 효력에 영향을 미치지 않는지 여부, 그리고 보상 대상에 해당하는지 여부.
2. 야외수영장 건축물의 적법성 및 보상 대상 여부: 야외수영장이 구 보금자리주택법에 따른 행위허가를 받아 적법하게 건축되었고, 보금자리주택지구 지정 고시 전에 공사에 착수하여 건축허가가 유효한지 여부, 그리고 보상 대상에 해당하는지 여부.
3. 박물관 및 기타 지장물의 손실보상금 산정: 박물관과 부속 시설 등 기타 지장물에 대한 정당한 손실보상금을 수용재결 당시의 평가액으로 인정할 것인지, 법원 감정 결과에 따라 산정할 것인지 여부.

법원의 판단

재판부는 제1심판결 중 피고 한국토지주택공사가 패소한 부분을 취소하고 해당 부분에 대한 원고의 청구를 기각했습니다. 또한 원고 A의 항소는 기각했으며, 소송 총비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 원고가 주장한 손실보상금 증액 청구(총 1,361,058,900원)를 받아들이지 않고, 이 사건 수용재결에서 인정된 손실보상금 1,052,515,700원보다 더 적은 금액인 970,136,800원을 정당한 보상금으로 인정함으로써 원고의 청구를 전부 기각한 것입니다.

결론

재판부는 원고의 공장과 야외수영장이 손실보상의 대상이 되는 지장물에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 공장의 경우, 원고에게 이축권이 인정되지 않고, 공장설립승인이 취소되어 건축허가 또한 위법하다고 보았습니다. 또한, 공장이 실제로는 건축허가를 받은 용도가 아닌 택배 집배송 시설로 사용되었으며, 애초부터 공장 용도로 사용할 의사가 없었을 가능성이 크고 주로 보상금만을 목적으로 신축된 것으로 보았습니다. 야외수영장의 경우, 보금자리주택지구 지정 고시 전에 공사에 착수하지 않아 건축허가가 효력을 상실했다고 판단했습니다. 수영장 역시 본래 용도대로 사용된 적이 없고 불법적으로 택배 화물 시설로 이용되었으며, 농지전용허가 취소 사유가 존재했던 점 등을 고려하여 위법성의 정도가 중하다고 판단했습니다. 박물관 등 기타 지장물에 대해서는 법원 감정 결과가 수용재결 감정보다 타당하다고 보아 법원 감정액을 기준으로 손실보상금을 산정했습니다. 이 모든 판단을 종합한 결과, 원고가 청구한 보상금 증액은 타당하지 않다는 결론에 이르렀습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 (이축권 관련):

   • 법리 설명: 이 법은 개발제한구역 내 건축물의 건축 등을 원칙적으로 금지하고, 예외적으로 구청장 등의 허가를 받아 이축할 수 있도록 규정합니다. 특히 '이축권'은 개발제한구역 내에서 공익사업 등으로 인해 기존 건물이 철거되어 생활근거를 상실할 경우, 인근 취락지구 안에서 건축허가를 받아 건물을 지을 수 있는 권리입니다. 공장도 생활근거가 될 수 있으므로 이축권 대상이 될 수 있으나, 취락지구의 지정 기준(주택 수, 밀도 등)을 충족하는 곳에 접한 토지로의 이축만 예외적으로 허용됩니다.
   • 사례 적용: 원고는 자신의 공장이 이축권에 기해 적법하게 건축되었다고 주장했으나, 법원은 공장 부지가 취락지구 지정 요건을 갖추었거나 취락에 접해 있다고 볼 수 없으므로 원고의 이축권 주장을 받아들이지 않았습니다. 즉, 개발제한구역 내에서 공장을 이축할 수 있는 예외적인 상황에 해당하지 않는다고 판단한 것입니다.

2. 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 제1항, 제13조의5 제4호 (공장설립승인 및 취소):

   • 법리 설명: 이 법에 따르면 일정 규모 이상의 공장을 설립하려면 관할 관청의 승인을 받아야 하며, 이 승인을 바탕으로 건축법령에 따른 건축허가를 받아야 공장을 신축할 수 있습니다. 또한, 공장설립 승인을 받은 자가 정당한 사유 없이 부지나 건축물을 승인받은 내용과 다른 용도로 활용할 경우 관할 관청은 공장설립 승인을 취소하고 원상회복을 명할 수 있습니다. 공장 건축허가는 적법하고 유효한 공장설립 승인을 전제로 하므로, 공장설립 승인이 취소되어 효력을 잃으면 그에 따른 건축허가도 처분의 기초를 상실하여 위법하게 됩니다.
   • 사례 적용: 원고 공장은 공장설립 승인을 받고 건축허가를 받았으나, 실제로는 공장 용도가 아닌 택배 집배송 시설로 사용되었습니다. 이에 중랑구청장이 공장설립 승인을 취소했고, 이 취소 처분이 확정되면서 공장에 대한 건축허가 또한 그 기초를 상실하여 위법해졌다고 판단되었습니다.

3. 구 농지법 제39조 제2호, 제42조 (농지전용허가 및 취소):

   • 법리 설명: 농지를 다른 용도로 사용하려면 농지전용 허가를 받아야 하며, 허가 목적이나 조건을 위반할 경우 허가가 취소될 수 있습니다. 농지전용 허가가 취소되면 해당 농지의 전용은 적법한 허가 없이 이루어진 것으로 간주되어 원상회복 대상이 됩니다.
   • 사례 적용: 중랑구청장은 원고의 야외수영장 부지가 농지전용 신고 후 실제 수영장으로 사용되지 않고 택배 시설로 사용된 것을 확인하여 농지전용 허가 취소 처분을 했습니다. 비록 이 취소 처분이 송달 문제로 무효 확인되었으나, 재판부는 농지전용 목적 위반 사실이 야외수영장의 위법성 정도를 판단하는 중요한 자료가 된다고 보았습니다.

4. 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 제11조 제1항, 제3항, 제4항 (행위제한 및 건축허가 효력 상실):

   • 법리 설명: 보금자리주택지구로 지정되거나 지정 예정인 지역에서는 건축물 건축 등의 행위를 하려면 시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아야 합니다. 또한, 주택지구 지정․고시 당시 이미 다른 법령에 따라 건축허가를 받았더라도, 공사에 착수하지 않은 경우에는 해당 건축허가는 효력을 상실하여 공사를 계속할 수 없고 원상회복 의무를 부담하게 됩니다. 이는 공공사업의 원활한 진행과 사회적 손실 방지를 위한 조치입니다.
   • 사례 적용: 원고는 야외수영장에 대한 건축허가를 받았으나, 보금자리주택지구 지정 고시 전까지 실제로 공사에 착수했음을 입증하지 못했습니다. 법원은 단순한 착공신고만으로는 공사 착수로 볼 수 없으며, 고시 전까지 구체적인 건축 행위가 없었으므로 야외수영장에 대한 건축허가가 지정 고시에 의해 효력을 상실했다고 판단했습니다.

5. 토지보상법상 손실보상 대상 지장물 관련 법리 (불법 건축물 보상 제외):

   • 법리 설명: 공공사업용지 내 토지에 정착한 지장물인 건축물은 통상 적법한 건축허가 여부와 관계없이 손실보상 대상이 됩니다. 그러나 예외적으로 주거용 건물이 아닌 불법 건축물의 경우, 그 위법성의 정도가 관계 법령의 규정이나 사회 통념상 용인할 수 없을 정도로 크고 객관적으로 합법화될 가능성이 거의 없어 거래 객체가 되지 않는다면 수용보상 대상이 되지 않습니다.
   • 사례 적용: 법원은 원고의 공장과 야외수영장이 개발제한구역 관련 법규를 정면으로 위반하고, 허가받은 용도와 다르게 사용되었으며, 애초부터 보상을 목적으로 건축된 것으로 보이는 등 위법성의 정도가 매우 커서 보상 대상이 될 수 없다고 판단했습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

• 공공사업 예정지 내 건축은 신중하게: 보금자리주택지구 등 공공사업이 예정되거나 지정된 지역에서는 건축물의 신축, 증축, 용도 변경 등 일체의 행위가 엄격히 제한될 수 있습니다. 해당 지역에서는 관련 법령 및 고시 내용을 반드시 사전에 확인하여 불법 건축물로 간주되지 않도록 주의해야 합니다.
• 건축허가 및 공사 착공 시점의 중요성: 개발 예정 지역에서 건축허가를 받더라도, 해당 지역이 고시된 이후에는 공사 착수 여부가 건축허가 효력에 결정적인 영향을 미칠 수 있습니다. 단순히 서류상 착공 신고만으로는 부족하며, 실제 건축 행위가 구체적으로 진행되었음을 입증할 수 있어야 합니다.
• 이축권의 제한적 인정: 개발제한구역 내 이축권은 특정 요건(생활근거 상실, 취락지구 접한 토지 등)을 충족할 때만 예외적으로 인정되는 권리입니다. 이축권을 주장할 때는 해당 요건을 명확히 충족하는지 법적 검토를 철저히 해야 합니다. 본 사례에서는 이축권 요건이 충족되지 않아 공장이 불법 건축물로 판단되었습니다.
• 건축물 용도 준수의 중요성: 건축허가를 받은 용도와 다르게 건축물을 사용하거나, 농지전용허가를 받은 목적과 다르게 농지를 사용하는 경우, 이는 불법 행위로 간주되어 건축허가나 전용허가가 취소되거나 효력을 상실할 수 있습니다. 허가받은 용도대로 사용하고, 변경이 필요할 경우 반드시 적법한 절차를 거쳐야 합니다.
• 불법 건축물의 손실보상 제한: 공공사업으로 토지가 수용될 경우, 원칙적으로 토지 위에 정착한 건축물은 손실보상 대상이 됩니다. 그러나 건축물의 위법성이 중대하고 명백하여 사회통념상 용인할 수 없을 정도이며 합법화 가능성이 거의 없는 불법 건축물은 예외적으로 손실보상 대상에서 제외될 수 있습니다.
• 감정평가 결과의 중요성: 손실보상금 증액 소송에서는 수용재결 당시의 감정평가와 법원 감정평가 결과 중 어느 것이 더 타당한지가 중요하게 다루어집니다. 따라서 보상금 결정에 영향을 미치는 감정평가 과정에 대해 관심을 가지고 관련 자료를 철저히 준비하는 것이 중요합니다.