의약품 도매상들의 병원 입찰 담합 과징금 일부 취소 사건

세화약품 주식회사 등 의약품 도매업체들이 울산대학교병원의 의약품 구매 입찰 과정에서 부당한 공동행위를 했다는 이유로 공정거래위원회로부터 시정명령 및 과징금 납부 명령을 받았습니다. 원고인 세화약품은 처분의 절차적 하자, 합의의 부존재, 사업 활동 제한성 및 경쟁 제한성 부족, 부당성 결여, 과징금 산정의 위법성 등을 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 공정거래위원회의 시정명령은 적법하다고 보았으나, 2006년도 입찰의 경우 합의 시점이 낙찰자 선정 이후여서 경쟁 제한 효과가 없었다고 판단하여 2006년도 매출액을 포함한 과징금 납부 명령은 위법하다고 보아 해당 부분을 취소했습니다.

관련 당사자

• 세화약품 주식회사: 의약품 도매업을 영위하는 사업자로, 공정거래위원회의 시정명령 및 과징금 납부 명령에 불복하여 소송을 제기한 원고입니다.
• 공정거래위원회: 의약품 도매상들의 부당한 공동행위를 적발하고 세화약품 등에 시정명령과 과징금을 부과한 피고 정부 기관입니다.
• 복산약품, A약품, 청십자약품, 동남약품, 우정약품, 아남약품: 세화약품과 함께 울산대학교병원 의약품 구매 입찰 과정에서 부당한 공동행위에 참여한 다른 의약품 도매업체들입니다.
• 울산대학교병원: 의약품 도매상들과의 경쟁 입찰을 통해 의약품을 구매한 대형 종합병원입니다.

분쟁 상황

울산대학교병원은 2004년부터 의약품 구매 방식을 경쟁 입찰로 변경했으며, 2006년에는 입찰 그룹 수가 축소되고 예정 인하율이 0%에서 7%로 높아져 입찰이 3회 이상 유찰되는 상황이 발생했습니다. 이로 인해 기존 낙찰 도매상들은 기회를 상실하고, 새로운 낙찰 도매상들은 취급하지 않던 품목을 공급받아야 하는 부담을 안게 되었으며, 도매 마진이 크게 감소할 위기에 처했습니다. 이러한 상황에서 2006년 세 번째 입찰 유찰 다음날, 세화약품을 포함한 7개 의약품 도매업체들은 '낙찰 도매상이 기존 제약회사와 거래하던 다른 도매상으로부터 낙찰 단가대로 의약품을 구매하여 병원에 납품하고, 병원으로부터 수금하면 그 금액을 다른 도매상에게 송금하기'로 합의했습니다. 이 합의는 2007년과 2008년에도 유지되었으며, 공정거래위원회는 이러한 행위를 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 위반으로 보고 시정명령과 과징금을 부과했습니다.

핵심 쟁점

공정거래위원회가 처분 과정에서 절차적 하자가 있었는지 여부(심사보고서의 위반 조항과 최종 처분 조항의 차이로 인한 방어권 침해 여부), 의약품 도매상들 간의 담합 합의가 2006년뿐만 아니라 2007년과 2008년에도 계속 유효했는지 여부, 해당 합의가 공정거래법상 '사업활동을 제한하는 행위'에 해당하는지 여부, 해당 합의가 울산대학교병원 의약품 구매 입찰 시장에서 경쟁을 실질적으로 제한했는지 여부, 효율성 증대 효과가 경쟁 제한 효과보다 커서 해당 공동행위가 '부당하지 않은' 것으로 볼 수 있는지 여부, 공정거래위원회가 부과한 과징금 산정 시 2006년도 입찰 관련 매출액을 포함한 것이 적법한지 여부가 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 피고(공정거래위원회)가 원고(세화약품 주식회사)에 대해 2012년 3월 26일 의결 제2012-044호로 내린 별지 1 기재 과징금 납부 명령 중 2006년도 입찰에 따른 매출액을 관련 매출액에 포함하여 산정된 부분을 취소했습니다. 원고의 나머지 청구(시정명령 취소 및 2007년, 2008년 과징금 납부 명령 취소)는 기각했습니다. 소송 비용은 원고가 70%, 피고가 30%를 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 공정거래위원회의 처분 과정에서 심사보고서의 법 위반 조항과 최종 처분의 조항이 달랐더라도, 원고가 합의 내용에 대해 충분히 의견을 진술할 기회를 가졌으므로 절차적 하자는 없다고 판단했습니다. 또한 의약품 도매상들 간의 합의는 2006년뿐만 아니라 2007년, 2008년에도 묵시적으로 유지되었고, 이는 참여 사업자들 간의 이익 제한과 다른 제약회사 또는 도매상과의 거래 제한을 통해 사업 활동을 제한하는 행위로 보았습니다. 관련 시장은 전국 의약품 도매 시장이 아니라 울산대학교병원 구매 입찰 시장으로 보아 경쟁 제한성이 인정되었으며, 합의로 인한 효율성 증대 효과가 경쟁 제한 효과보다 크다고 볼 근거도 없다고 판단했습니다. 다만, 2006년도 입찰의 경우 합의가 입찰 종료 직후인 2006년 6월 13일에 이루어져 실제 낙찰자 선정에 경쟁 제한 효과를 초래하지 않았으므로, 2006년도 매출액을 과징금 산정의 관련 매출액에 포함한 것은 위법하다고 보아 해당 과징금 납부 명령을 취소했습니다. 하지만 시정명령 자체는 여전히 적법하다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법) 제19조 제1항 제9호 (부당한 공동행위 금지): 이 법 조항은 사업자들이 다른 사업자의 사업활동이나 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 특정 거래 분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 합의하는 것을 금지합니다. 본 판결에서 의약품 도매상들이 울산대학교병원 의약품 입찰 과정에서 서로 이익을 남기지 않고 물품을 공급하며, 기존 납품 영역을 보장하는 등 합의한 행위가 이 조항에서 금지하는 '사업활동 제한 행위'에 해당한다고 보았습니다. 이러한 공동행위는 명시적인 합의뿐만 아니라 묵시적인 합의로도 인정될 수 있습니다. 공정거래법 제49조 제3항 및 제52조 제1항 (처분 절차): 이 법 조항들은 공정거래위원회가 위반 사실을 조사하고 시정조치나 과징금 명령을 내리기 전에, 해당 사업자에게 조사 결과를 서면으로 통지하고 의견을 진술할 기회를 주어야 한다는 절차적 요건을 규정합니다. 이는 사업자의 방어권을 보장하기 위한 것입니다. 본 판결에서는 공정거래위원회가 심사보고서에서 언급한 법 위반 조항과 최종 처분에서 적용한 조항이 달랐더라도, 원고에게 합의 내용에 관하여 충분히 의견을 진술할 기회가 주어졌으므로 절차적 하자는 없다고 판단했습니다. 구 약사법 시행규칙 (의약품 유통 경로): 2012년 개정 전의 약사법 시행규칙은 종합병원에 의약품을 공급할 때 특별한 사유가 없으면 의약품 도매상을 통해서만 공급해야 한다는 규정을 포함하고 있었습니다. 이 규정은 제약회사와 병원 간의 직접 거래를 제한하고 도매상을 통한 유통 경로를 의무화하여, 도매상들이 병원 입찰에서 중요한 역할을 하게 되는 배경을 제공했습니다. 본 판결에서 담합이 발생한 의약품 유통 구조의 이해를 돕는 관련 법규입니다.

참고 사항

사업자들 간의 합의는 명시적인 계약뿐만 아니라 묵시적인 방식으로 이루어졌더라도 부당한 공동행위로 인정될 수 있습니다. 여러 해에 걸쳐 유사한 방식으로 거래가 이루어졌다면 초기 합의가 계속 유지되는 것으로 판단될 수 있습니다. 경쟁 입찰에서 사업자들이 서로의 사업 활동을 제한하는 내용의 합의, 예를 들어 낙찰 단가로 물품을 공급하고 이익을 남기지 않기로 하는 행위는 경쟁을 실질적으로 제한하는 부당한 공동행위로 간주될 수 있습니다. 이는 담합에 참여한 사업자들뿐만 아니라 다른 사업자들과의 거래를 제한하거나 기존의 납품 영역을 보장하는 형태로 나타날 수 있습니다. 부당한 공동행위를 판단할 때 '관련 시장'은 특정 입찰 시장이나 지역 시장 등 구체적인 거래 분야로 좁게 해석될 수 있으므로, 행위의 경쟁 제한성 여부를 판단할 때 시장 점유율만으로 판단해서는 안 됩니다. 효율성 증대 효과나 보건의료 및 보험 재정 기여 등 공동행위의 긍정적인 측면이 주장되더라도, 그 효과가 경쟁 제한 효과보다 크다는 명확한 증거가 있어야만 부당성이 없는 것으로 인정될 수 있습니다. 단순히 납품 지연 위험을 줄이는 정도의 효과만으로는 충분하지 않을 수 있습니다. 담합 합의가 특정 입찰의 낙찰자 선정에 실제적인 경쟁 제한 효과를 미치지 않았다고 인정될 경우, 해당 입찰로 발생한 매출액은 과징금 산정 시 관련 매출액에서 제외될 수 있습니다. 합의의 시점과 그로 인한 경쟁 제한 효과 발생 시점을 면밀히 검토해야 합니다.