행정
이 사건은 포항시장이 주식회사 D를 도시계획시설인 A공원 사업의 시행자로 지정하고 실시계획을 인가한 처분이 무효임을 확인해달라는 소송의 항소심 판결입니다. 원고들은 포항시와 주식회사 D가 체결한 협약이 포항시의회의 동의를 받지 않아 무효이며 그에 따라 후속 행정처분도 무효라고 주장했습니다. 하지만 법원은 해당 협약이 반드시 시의회 동의를 받아야 하는 '예산 외의 의무부담'에 해당하지 않고 설령 하자가 있더라도 행정처분이 당연히 무효가 될 만큼 중대하고 명백한 하자로 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 원고들의 다른 주장들도 받아들이지 않아 원고들의 항소를 모두 기각하고 제1심 판결을 유지했습니다.
포항시는 A공원을 조성하는 도시계획시설 사업을 추진하면서 민간사업자인 주식회사 D를 사업 시행자로 지정하고 실시계획을 인가했습니다. 이 과정에서 포항시와 주식회사 D는 사업 진행을 위한 협약을 체결했습니다. 이 협약은 주식회사 D가 공원 조성 비용 대부분을 부담하고 공원 부지의 일정 부분을 포항시에 기부채납하는 방식이었습니다. 이에 대해 원고들(B와 C)은 이 협약이 지방자치법상 의무적으로 시의회의 동의를 받아야 하는 사안임에도 이를 거치지 않았으므로 무효이고 그에 따른 사업 시행자 지정과 실시계획 인가 처분 역시 무효라고 주장하며 법원에 무효 확인 소송을 제기했습니다.
피고와 피고보조참가인 사이에 체결된 도시공원 사업 협약에 포항시의회의 동의가 필요했는지 여부와 만약 필요했다면 시의회 동의 없이 체결된 협약에 근거한 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분이 중대하고 명백한 하자로 인해 무효가 되는지 여부가 주된 쟁점이었습니다. 또한 구 사회기반시설에 대한 민간투자법 적용 여부와 공유재산 관리계획상 시의회 의결 누락 여부도 다투어졌습니다.
원고들의 항소를 모두 기각한다. 항소로 인해 발생한 비용은 피고보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.
법원은 이 사건 협약이 포항시에게 '예산 외의 의무부담'을 지우거나 '권리의 포기'에 해당한다고 보기 어렵고, 모든 사업 비용과 위험을 참가인인 주식회사 D가 부담하며 포항시는 행정적 협력 의무만을 진다는 점을 들며 시의회 동의가 필수적이라고 단정하기 어렵다고 판단했습니다. 나아가 설령 시의회 동의를 받지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 유사한 사업에서 다른 지방자치단체들도 시의회 동의 없이 진행한 사례가 있는 점 등을 고려할 때 그 하자가 '중대하고 명백하여' 해당 행정처분을 당연 무효로 볼 수는 없다고 판시했습니다. 또한 이 사건 사업이 구 민간투자법이 아닌 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 근거하여 추진되었으므로 민간투자법상 시의회 동의 규정이 적용되지 않는다고 보았고 공유재산 관리계획 관련 주장 역시 받아들이지 않았습니다. 따라서 원고들의 청구는 모두 이유가 없다고 결론 내렸습니다.
이 사건과 관련하여 논의된 법령 및 법리는 다음과 같습니다.
지방자치법 제39조 제1항 제8호: 지방의회는 '법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기'를 결정할 때 의결을 거쳐야 합니다. 이 사건에서는 포항시와 주식회사 D의 협약이 이 규정에 따라 시의회 동의가 필요했는지가 쟁점이었습니다. 법원은 이 협약이 포항시에 실질적인 재정적 의무를 지우기보다는 민간사업자가 모든 비용과 위험을 부담하도록 하는 내용이므로, 이 조항이 정하는 의회 동의 대상인 '예산 외의 의무부담'에 해당한다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 (공원녹지법) 제21조 및 제21조의2: 이 법은 도시공원 조성 및 관리에 관한 근거 법률로, 민간공원추진자가 도시공원을 설치하고 일부 부지에 비공원시설을 설치할 수 있는 특례 사업의 근거가 됩니다. 이 법에 따르면 민간공원추진자와 시장은 기부채납 시기, 시행 방법, 비공원시설 종류 및 규모 등에 대한 협약을 체결할 수 있습니다. 법원은 이 사건 사업이 바로 이 공원녹지법에 근거하여 추진되었으며, 이에 따른 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 처분이 정당하다고 보았습니다.
행정처분 당연무효 법리: 행정처분에 하자가 있더라도 무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한 것'이어야 하고, 객관적으로 '명백한 것'이어야 합니다. 하자의 중대성과 명백성을 판단할 때는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려해야 하며, 무효를 주장하는 사람이 이를 입증할 책임이 있습니다. 이 사건에서 법원은 시의회 동의 절차를 거치지 않은 것이 위법한 하자일 수 있으나, '명백한 하자'라고까지는 볼 수 없어 해당 처분이 당연 무효는 아니라고 판단했습니다.
구 사회기반시설에 대한 민간투자법 (구 민간투자법): 원고들은 이 사건 사업에 이 법이 적용되어 시의회 동의가 필요했다고 주장했으나, 법원은 이 사건 사업이 공원녹지법에 근거하여 추진되었음을 명확히 하고 구 민간투자법이 적용되는 민간투자사업에 해당한다고 볼 증거가 부족하다고 판단하여 원고들의 주장을 받아들이지 않았습니다.
공유재산 및 물품관리법 (공유재산법) 제10조: 이 법은 공유재산의 관리계획 수립 및 의회 의결에 관한 규정을 담고 있습니다. 원고들은 공원 부지 기부채납에 대해 이 법상 의회 의결이 필요하다고 주장했으나, 법원은 공원녹지법상 의무적으로 이루어지는 재산의 취득은 공유재산 관리계획에 포함되지 않는다는 점을 들어 원고들의 주장을 배척했습니다.
공공기관과 민간기업이 협약을 맺어 진행하는 사업에서 지자체 의회의 동의가 필요한지 여부는 협약의 내용, 특히 지자체가 부담하는 재정적 책임이나 권리 포기 여부에 따라 달라질 수 있습니다. 민간이 사업의 주된 비용과 위험을 부담하고 지자체는 인허가 등 행정적 지원에 그치는 경우에는 의회의 동의가 불필요하다고 판단될 수 있습니다. 또한 행정처분의 무효를 주장할 때는 단순히 위법한 절차가 있었다는 것을 넘어 그 하자가 일반인이 보더라도 중대하고 명백하다고 인정될 정도로 명백해야 합니다. 특정 사업이 여러 법률과 관련될 경우 어떤 법률이 우선적으로 적용되는지 정확히 파악해야 하며 이는 의회 동의 여부와 같은 주요 절차에 큰 영향을 미칩니다.
