개발제한구역 불법 건축물 및 형질변경 시정명령 취소 소송

원고는 개발제한구역으로 지정된 토지의 소유자로, 물건 적치 허가를 받아 토지를 사용하던 중 가설건축물 면적 제한을 초과하고 토지 형질변경(아스콘 및 잡석 포장)을 한 사실이 적발되어 피고로부터 시정명령을 받았습니다. 이에 원고는 시정명령 처분에 절차상 하자가 있고, 개발제한구역 지정처분이 무효이며, 시정명령이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 원고의 모든 주장을 기각하며 피고의 시정명령 처분이 적법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 B: 인천광역시 남동구 지역에 위치한 개발제한구역 내 잡종지 3309m²의 소유자
• 피고 인천광역시 남동구청장: 원고의 토지에 대한 개발제한구역 관련 위반 행위를 적발하고 시정명령을 내린 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 B는 1970년대 공유수면 매립으로 조성된 후 1972년 개발제한구역으로 지정된 토지의 소유자였습니다. 피고는 2010년부터 이 토지에 물건 적치 허가를 내주면서 '토지의 형질변경 수반 금지', '모래, 자갈 등은 허가 대상 품목에서 제외' 등의 조건을 붙였습니다. 그러나 피고는 2020년 9월 29일경 이 사건 토지에서 개발제한구역 특별조치법 시행령 제22조에서 정한 가설건축물 제한 면적 20m²를 초과하는 가설건축물이 설치되어 있고, 적치장에 아스콘 포장 및 잡석 포설로 형질변경이 이루어진 사실을 파악했습니다. 이에 피고는 2021년 2월 5일, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조를 근거로 원고에게 시정명령을 하였습니다. 원고는 이 시정명령이 위법하다며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 시정명령 처분에 행정절차법상 불복절차 고지 누락이라는 절차상 하자가 있는지, 이 사건 토지에 대한 개발제한구역 지정처분이 무효 사유에 해당하는지, 그리고 가설건축물 면적 제한 위반 및 토지 형질변경에 대한 시정명령이 행정기관의 재량권을 일탈·남용한 것인지가 주요 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

원고의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 먼저, 행정절차법 제26조에서 규정하는 행정심판 등 불복절차 고지 의무를 이행하지 않았더라도 이는 행정심판 제기 기간이 연장될 수 있을 뿐, 그 자체로 처분이 위법하다고 볼 수 없으므로 절차상 하자는 없다고 보았습니다. 다음으로, 개발제한구역 지정처분은 도시의 무질서한 확산 방지 등을 목적으로 하는 광범위한 행정계획으로서, 그 입안·결정에 행정청의 광범위한 계획재량이 인정되며, 원고가 주장하는 사유만으로는 해당 지정처분이 무효라고 보기 어렵다고 판단했습니다. 마지막으로 재량권 일탈·남용 주장에 대하여, 물건 적치장에 설치할 수 있는 가설건축물은 연면적 20m² 이하의 범위에서 단순 관리를 위한 목적만 허용되며, 이는 개발제한구역의 보전 취지를 고려한 합리적인 입법재량 범위 내의 규정이라고 보았습니다. 또한, 허가 조건에 반하여 아스콘(아스팔트 콘크리트) 및 잡석을 포설한 행위는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령에서 '포장'을 형질변경의 한 유형으로 규정하고 있으며, 토지의 형상이 사실상 변경되어 원상회복이 어려운 상태로 판단되어 불법 형질변경에 해당한다고 보았습니다. 따라서 시정명령으로 달성하고자 하는 공익에 비해 원고의 사익 침해가 지나치게 크거나 사실을 오인하여 재량권을 일탈·남용했다고 보기는 어렵다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

본 사건은 주로 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'(이하 '법')과 그 시행령, 그리고 '행정절차법'에 관련된 법리들이 적용되었습니다.

• 행정절차법 제26조 (고지 의무)​: 행정청이 처분 시 당사자에게 불복할 수 있는지 여부, 청구 절차 및 기간 등 필요한 사항을 알려야 할 고지 의무가 있습니다. 그러나 대법원 판례(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 등)에 따르면, 이 고지 의무를 이행하지 않았다고 해서 해당 행정처분이 위법해지는 것은 아니며, 단지 행정심판의 제기 기간이 연장될 수 있을 뿐입니다.

• 개발제한구역 지정처분의 재량성: 개발제한구역 지정은 도시의 무질서한 확산 방지, 도시 주변의 자연환경 보전 등을 목적으로 하는 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초한 행정계획입니다. 이에 따라 입안·결정에 관하여 행정청에 광범위한 형성의 자유(계획재량)가 인정되며(대법원 1997. 6. 24. 선고 96누1313 판결 등), 공익과 사익의 비교교량이 정당하고 객관성을 결여하지 않는 한 재량권 일탈·남용으로 보기 어렵습니다.

• 법 제12조 제1항 (개발제한구역 내 행위제한)​: 개발제한구역에서는 건축물의 건축, 토지의 형질변경, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 원칙적으로 할 수 없습니다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우에는 예외적으로 허용될 수 있습니다.

• 법 제12조 제1항 제7호 및 시행령 제22조, 별표 2.의 3. 아.항 (가설건축물 설치 기준)​: 물건을 쌓아놓는 행위(물건 적치)의 허가 조건에 따라 물건 적치장에는 물건의 단순 관리를 위한 가설건축물을 연면적 20m² 이하의 범위에서만 설치할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 개발제한구역의 존치 및 보전관리를 위한 합리적인 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 보며, 이를 위반하는 부분은 불법 건축물로 시정명령 대상이 됩니다.

• '국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령' 제51조 제3호 (토지의 형질변경 정의)​: 토지의 형질변경은 절토, 성토, 정지 또는 '포장' 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 의미합니다. 대법원 판례(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결 등)는 토지의 형질변경이 외형상 사실상 변경될 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다고 봅니다. 아스콘 및 잡석 포장 행위는 이러한 토지 형질변경에 해당하며, 특히 시행령에서 '포장'을 형질변경의 유형으로 명시하고 있어 불법 형질변경으로 간주될 수 있습니다.

• 법 제30조 (법령 등 위반자에 대한 행정처분)​: 시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 않거나 허가 내용을 위반하여 행위한 경우, 그 허가를 취소하거나 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전 등 필요한 조치(시정명령)를 명할 수 있습니다.

참고 사항

개발제한구역 내 토지를 이용할 때는 관련 법령 및 허가 조건을 매우 엄격하게 준수해야 합니다. 특히, 건축물의 면적 제한이나 토지 형질변경 금지 규정은 법의 취지상 강력하게 적용됩니다. 가설건축물을 설치할 경우 허가된 용도와 면적(예: 20m² 이하)을 정확히 지켜야 하며, 이를 초과할 경우 불법 건축물로 간주되어 시정명령의 대상이 됩니다. 토지의 '형질변경'에는 단순히 흙을 깎거나 쌓는 것을 넘어, 포장 행위(예: 아스콘, 자갈 포설)도 포함될 수 있으며, 지반이 연약하거나 배수로 설치가 어렵다는 이유만으로는 불법 형질변경이 정당화되지 않습니다. 또한, 한번 이루어진 형질변경이 원상회복이 어렵다면 더욱 엄격하게 판단될 수 있습니다. 행정청의 처분에 불복 절차 고지가 누락되었다 하더라도 그 자체만으로는 처분이 위법하게 되는 것이 아니라, 단지 행정심판 제기 기간이 연장될 수 있다는 점을 유의해야 합니다. 개발제한구역 지정과 같은 행정계획은 공익을 위한 행정청의 광범위한 재량권이 인정되므로, 그 지정 자체를 무효화시키기란 매우 어려운 일입니다.