서울 국제교류복합지구 민간투자사업 우선협상대상자 선정 논란 판결

서울시가 추진하는 국제교류복합지구 스포츠 MICE 복합공간 조성 민간투자사업의 우선협상대상자 선정 과정에서, 탈락한 원고 컨소시엄이 피고 서울시장이 주식회사 H 컨소시엄을 우선협상대상자로 지정한 처분이 위법하다며 취소를 구한 사건입니다. 원고는 H 컨소시엄의 1단계 사전적격성평가 설계 실적이 평가 기준을 충족하지 못했음에도 서울시가 이를 잘못 인정했다고 주장했습니다. 특히 문화 및 집회시설의 연면적 산정 방식, 10년 이내 실적 인정 기준 시점, 특정 시설의 용도 분류 등에 대한 서울시의 평가가 부당하다고 보았습니다. 그러나 법원은 서울시장의 우선협상대상자 지정은 광범위한 재량에 속하는 행정행위임을 인정하고, 서울시의 평가 기준 해석 및 실적 인정 방식이 재량권의 일탈이나 남용에 해당하지 않는다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 사단법인 O: '글로벌복합마이스'라는 이름으로 컨소시엄을 구성하여 서울 국제교류복합지구 사업의 우선협상대상자 지정을 노렸던 사업자입니다.
• 피고 서울특별시장: 서울 국제교류복합지구 스포츠 MICE 복합공간 조성사업의 주무관청으로서 우선협상대상자를 지정한 행정기관입니다.
• 피고보조참가인 주식회사 H: 'H컨소시엄'을 구성하여 원고 컨소시엄과 경쟁 입찰에 참여, 우선협상대상자로 지정된 컨소시엄의 주간사입니다.

분쟁 상황

서울시는 2016년 국제교류복합지구 마스터플랜을 발표하고, X운동장 일대의 체육시설을 국제 비즈니스 교류 공간으로 개발하는 사업을 추진했습니다. 이에 원고 컨소시엄이 민간투자사업 제안서를 제출했고, 이후 서울시는 제3자 재공고를 통해 추가 제안을 받았습니다. 원고 컨소시엄과 피고보조참가인 H 컨소시엄이 사업 제안서를 제출했고, 서울시는 평가를 거쳐 H 컨소시엄을 우선협상대상자로, 원고 컨소시엄을 차순위협상대상자로 지정했습니다. 이에 원고 컨소시엄은 H 컨소시엄의 설계 실적 평가에 오류가 있어 자격 기준을 충족하지 못했음에도 부당하게 우선협상대상자로 지정되었다며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

서울 국제교류복합지구 민간투자사업의 우선협상대상자 선정 과정에서, 피고 서울시장이 H컨소시엄의 설계 실적을 평가할 때 기준을 잘못 적용하여 자격 미달인 H컨소시엄을 부당하게 우선협상대상자로 지정했는지 여부입니다. 특히, 문화 및 집회시설의 연면적 산정 기준, 실적 인정 기간(최근 10년)의 계산 방식, 그리고 특정 복합시설의 용도 분류(전시장, 회의장, 공연장 등)에 대한 서울시의 판단이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지가 주요 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

원고의 청구를 기각하며, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 민간투자법에 따른 우선협상대상자 지정은 주무관청인 피고에게 광범위한 재량이 인정되는 행정행위라고 보았습니다. 이에 따라 법원은 피고의 전문적, 기술적 판단을 최대한 존중해야 하며, 재량권의 일탈이나 남용이 있었는지 여부만을 심사해야 한다고 판단했습니다. 법원은 서울시가 1단계 사전적격성 평가를 제출 서류(실적증명서, 계약서)를 통해 신속하게 진행하고, 2단계에서 세밀한 평가를 진행하도록 한 방식이 타당하다고 보았습니다. 또한, 특정 시설의 연면적 산정 및 용도 분류에 대한 서울시의 해석은 문언의 한계를 벗어나거나 객관적 합리성을 결여하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히 H컨소시엄의 설계 실적에서 일부 면적을 제외하더라도 여전히 기준인 100,000m²를 초과하는 점 등을 고려하여, 서울시의 우선협상대상자 지정 처분이 적법하다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 사회기반시설에 대한 민간투자법(민간투자법)과 관련된 법리가 적용되었습니다.

1. 사회기반시설에 대한 민간투자법 (민간투자법) 제9조 (제안 및 협상)​ 이 조항은 민간투자방식으로 사업을 제안하려는 자 및 제3자가 사업계획을 주무관청에 제출하고, 주무관청이 이를 검토·평가한 후 협상대상자를 지정하는 절차를 규정합니다. 법원은 이 사건에서 피고 서울시장이 이 법률에 따라 우선협상대상자를 지정하는 행위가 주무관청의 광범위한 재량에 속하는 행정행위로 보아야 한다고 판단했습니다.

2. 민간투자법 시행령 제7조 (제안서의 제출) 및 제9조, 제11조, 제13조 (제안서의 검토 및 평가)​ 이 시행령 조항들은 제안서에 포함되어야 할 구체적인 내용과 주무관청이 제안서를 평가할 때 고려해야 할 사항들(예: 사업시행자 구성의 적절성, 사업계획의 타당성, 기술능력, 사회적 편익 기여도 등)을 정하고 있습니다. 또한 주무관청은 사업의 특성에 따라 평가항목을 적절하게 조정하고 가중치를 둘 수 있도록 하여 평가 재량을 부여하고 있습니다. 법원은 이러한 규정들이 주무관청의 평가 재량을 뒷받침하는 근거가 된다고 보았습니다.

3. 재량행위의 법리 법원은 민간투자사업에서 주무관청의 우선협상대상자 지정 행위가 민간투자 유인 부여의 필요성과 공공성 유지라는 상충 가치를 조화시키기 위한 전략적이고 전문적인 정책 수립·실행이 필요하므로 광범위한 재량에 속하는 사항으로 보았습니다. 따라서 법원은 주무관청이 설정한 심사기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사를 존중해야 하며, 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사해야 한다고 판시했습니다. 재량권 일탈·남용 판단 기준은 사실오인, 비례·평등 원칙 위반 여부 등이 됩니다.

4. 합유재산의 보존행위 원고 컨소시엄은 민법상 조합에 해당한다고 인정되었습니다. 민법상 조합인 공동수급체가 경쟁입찰에 참가하였다가 법적 지위나 보호받는 이익이 침해될 우려가 있을 때, 그 구성원 중 1인이 제기하는 소송은 합유재산의 보존행위에 해당하여 적법한 것으로 볼 수 있습니다. 이 사건에서 원고가 단독으로 우선협상대상자 지정 취소 소송을 제기한 것이 조합의 권리를 보존하기 위한 행위로 보아 적법하다고 판단되었습니다.

참고 사항

민간투자사업의 우선협상대상자 선정은 주무관청의 광범위한 재량에 속하는 행정행위이므로, 법원은 특별한 사정이 없는 한 행정청의 전문적 판단을 존중합니다. 사업 제안 시에는 공고문에 명시된 평가 기준을 매우 면밀하게 검토하고, 제출하는 실적증명서나 계약서 등의 증빙 자료가 평가 기준에 명확히 부합하는지 철저히 확인해야 합니다. 특히 연면적 산정 기준, 완료 시점, 시설 용도 분류 등 세부적인 부분에서 해석의 여지가 있을 수 있으므로, 관련 법령 및 지침, 유사 사례 등을 참고하여 예측 가능성을 높이는 것이 중요합니다. 1단계 사전적격성 평가가 제출 서류 위주로 신속하게 진행되지만, 이는 무자격자를 걸러내기 위함이므로 최소한의 자격 요건을 충족하는 것이 필수적입니다. 동시에 2단계에서 실질적인 경쟁력과 사업 수행 능력을 입증할 수 있도록 충분히 준비해야 합니다. 또한, 컨소시엄을 구성하여 참여하는 경우, 컨소시엄의 법적 성격(예: 민법상 조합)과 각 구성원의 권리 및 소송 제기 권한 등을 사전에 명확히 인지하고 있어야 합니다.