개발제한구역 내 건축물 무단 용도변경 시정명령 및 이행강제금 사건

원고 A는 개발제한구역 내 토지에서 개발행위 허가 없이 버섯재배사를 창고로 용도 변경하고 토지 형질을 변경했습니다. 이에 피고 구리시장은 원고에게 시정명령과 대집행계고 처분을 내렸고 원고가 원상회복을 하지 않자 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 시정명령 및 대집행계고 처분이 재량권 남용에 해당한다고 주장하며 취소를 청구했으나 법원은 개발제한구역의 공익적 목적과 원고의 원상회복 노력 부족 등을 이유로 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내 토지 소유자로, 허가 없이 건축물의 용도를 변경하고 토지 형질을 변경한 당사자
• 피고 구리시장: 개발제한구역 내 위법 행위에 대해 시정명령과 대집행계고 처분 및 이행강제금을 부과한 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A는 개발제한구역으로 지정된 구리시 B 답 984㎡ 토지에서 개발행위 허가 없이 버섯재배사를 창고로 용도 변경하고 토지를 포장하여 형질을 변경하는 위법 행위를 저질렀습니다. 피고 구리시장은 2020년 12월 6일 해당 위반행위를 적발한 후 2021년 1월 25일 원고에게 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법' 제30조에 따른 시정명령과 '행정대집행법' 제3조 제1항에 따른 대집행계고 처분을 내렸습니다. 원고는 이후에도 원상회복 조치를 취하지 않았고 이에 피고는 2021년 6월 30일 이행강제금 114,685,200원을 부과했습니다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구했으나 2021년 8월 2일 기각되자 해당 시정명령 및 대집행계고 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내에서 허가 없이 건축물의 용도를 변경하고 토지 형질을 변경한 행위에 대한 행정청의 시정명령 및 대집행계고 처분이 재량권 일탈 남용에 해당하는지 여부

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고 피고인 구리시장의 시정명령 및 대집행계고 처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 개발제한구역법의 공익적 목적이 크다는 점, 원고가 무단 용도 변경 후 원상회복 노력을 하지 않은 점, 적법한 허가 절차를 거치지 않은 점, 훼손지 정비사업 관련 주장 및 신뢰보호 원칙 적용 주장이 불충분한 점 등을 종합적으로 고려하여 피고의 처분이 재량권 일탈 남용에 해당하지 않는다고 결론 내렸습니다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다고 보아 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 개발제한구역 내에서 무단으로 건축물의 용도를 변경하고 토지의 형질을 변경한 행위에 대한 행정청의 시정명령 및 대집행계고 처분의 적법성 여부가 쟁점이 되었습니다.

• 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조(위반행위에 대한 조치)​: 이 조항은 개발제한구역 내에서 허가 없이 건축물의 건축, 용도 변경, 공작물 설치, 토지 형질 변경 등의 행위를 했을 때 시장, 군수, 구청장이 원상회복을 명할 수 있으며 이에 불응할 경우 '행정대집행법'에 따라 대집행을 하거나 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정하고 있습니다. 본 사례에서 원고가 버섯재배사를 창고로 무단 용도 변경하고 토지 형질을 변경했으므로 피고 구리시장은 이 조항에 근거하여 시정명령과 대집행계고 처분을 내렸습니다.

• 행정대집행법 제3조 제1항(대집행의 절차)​: 이 조항은 의무자가 행정청의 명령에 불응하여 의무를 이행하지 않을 경우 행정청이 스스로 의무를 이행하거나 제3자에게 이행하게 하고 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있도록 하는 절차인 '대집행'에 대해 규정하고 있습니다. 특히 대집행을 하기 전에는 상당한 이행 기한을 정하여 문서로 계고(미리 알림)해야 한다고 명시하고 있습니다. 본 사례에서 피고는 원고가 시정명령에 따르지 않자 이 조항에 따라 대집행계고 처분을 내렸습니다.

• 재량권 일탈·남용: 행정청이 법령에 따라 특정 처분을 할 수 있는 권한이 있을 때 그 권한을 행사하는 것이 합리적인 범위를 넘어서거나(일탈) 공익 목적을 벗어나 사익 추구 등 부당한 목적으로 행사하는 것(남용)을 의미합니다. 원고는 자신의 생계 곤란, 위법성 인식 부족, 정비사업 검토 등을 이유로 피고의 처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 주장했습니다. 그러나 법원은 개발제한구역의 공익적 중요성과 원고의 원상회복 노력 부재 등을 이유로 피고의 처분이 재량권 범위 내에서 적법하게 이루어졌다고 판단했습니다.

• 신뢰보호 원칙: 행정기관이 특정 개인에게 어떤 행정처분이 가능하다는 공적인 견해를 표명했고 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 한 경우 나중에 행정기관이 그 견해에 반하는 처분을 하여 개인에게 불이익을 주어서는 안 된다는 원칙입니다. 본 사례에서 원고는 신뢰보호 원칙을 주장했으나 피고가 해당 행위가 적법하다고 공적으로 표명한 사실이 입증되지 않아 법원은 이 주장을 받아들이지 않았습니다.

참고 사항

개발제한구역 내 토지나 건축물에 대한 어떠한 개발 행위, 용도 변경, 형질 변경 등은 반드시 사전에 관할 행정청의 허가를 받아야 합니다. 허가 없이 진행할 경우 위법 행위로 간주되어 행정처분을 받을 수 있습니다. 위법 행위 적발 시 행정청은 시정명령을 내릴 수 있으며 이에 불응할 경우 이행강제금 부과나 대집행(강제철거 등)의 대상이 될 수 있습니다. 이행강제금은 금액이 상당히 클 수 있으므로 신중하게 대응해야 합니다. 행정청의 처분에 불복하더라도 원상회복 노력은 중요합니다. 원상회복 노력을 기울이지 않으면 법원에서 불리하게 작용할 수 있습니다. 신뢰보호 원칙을 주장하려면 행정청이 해당 행위가 적법하다고 공적으로 표명한 사실이 명확히 입증되어야 합니다. 단순히 개인적인 판단이나 오해만으로는 인정받기 어렵습니다. 개발제한구역의 지정 목적은 도시의 무질서한 확산 방지와 자연환경 보전이라는 공익적인 목적이 매우 크기 때문에 개인의 재산상 손해나 생계 곤란 등의 사유만으로는 위법 행위가 정당화되기 어렵습니다.