행정 · 노동
문화체육관광부의 감사 제보로, 대한민국역사박물관, 국립한글박물관, 국립중앙도서관, 국립민속박물관 소속 청원경찰들에게 지급된 정근수당이 청원경찰법령에 어긋나게 군 경력 등을 재직 기간에 합산하여 과다 지급되었음이 확인되었습니다. 이에 각 박물관장들은 청원경찰들에게 과거 5년간의 과다 지급액을 향후 급여에서 분할 환수할 예정임을 통보했습니다. 이 통보를 받은 청원경찰들은 통보가 위법한 행정처분에 해당한다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 이 환수 통보가 국민의 권리 의무에 직접적인 변동을 초래하는 '행정처분'이 아니라 단지 '사실상의 안내'에 불과하며, 행정소송의 대상이 될 수 없다고 판단하여 원고들의 소송을 각하했습니다.
문화체육관광부장관은 2022년 6월 14일, 각 박물관장들에게 '청원경찰 정근수당이 관련 규정에 따라 적법하게 지급되는지 확인하고, 과오 지급액이 있을 경우 환수 조치하라'는 공문을 보냈습니다. 이에 각 박물관장들은 소속 청원경찰들의 정근수당 지급 내역을 조사했고, 청원경찰법 제6조 제2항과 청원경찰법 시행령 제9조 제3항에 따라 정근수당 산정 기준이 되는 재직 기간은 '청원경찰로서 근무한 기간'임에도 불구하고, 군 경력 및 유사 경력 등을 모두 합산하여 정근수당 및 정근수당 가산금(이하 '정근수당 등')이 과다하게 지급되어 왔음을 확인했습니다. 피고들은 2022년 7월 8일부터 8월 19일경까지 원고들에게 이메일이나 내부 결재 문서 공람을 통해, 정정된 재직 기간에 따라 과거 5년간의 정근수당 등 과다 지급액을 매월 급여에서 분할하여 환수할 예정임을 통보했습니다. 예를 들어, 대한민국역사박물관 담당 직원은 2022년 7월 11일 원고 M, N에게 정근수당 등 환수액 정리 엑셀 파일을 첨부하며 '군 경력이 근무 연수에 포함되어 지급되었던 정근수당 5년치를 환수할 예정이니 문의사항이 있으면 회신해달라'는 이메일을 보냈습니다. 국립중앙도서관 담당 직원은 2022년 7월 8일 원고 E, F, G, H에게 '근무 연수 정정에 따라 정근수당도 환수해야 하며, 환수금은 각 ○○원이니 원하는 분납 개월 수를 회신해달라'는 이메일을 보냈습니다. 이러한 '환수 통보'를 받은 원고들은 해당 통보가 위법한 행정처분이라고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기하기에 이르렀습니다.
이 사건의 핵심 쟁점은 피고들이 원고들에게 보낸 '정근수당 등 과다 지급액 환수 통보'가 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'에 해당하는지 여부입니다.
법원은 원고들이 피고들에게 제기한 소를 모두 각하하고, 소송 비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.
법원은 피고들이 청원경찰들에게 보낸 정근수당 환수 통보가 행정청의 공권력 행사로서 국민의 구체적인 권리 의무에 직접적인 변동을 초래하는 '행정처분'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 그 이유는 다음과 같습니다. 첫째, 청원경찰법 등 관련 법령에는 과오 지급된 수당의 환수나 강제 징수 절차에 대한 규정이 없으며, 과오 지급액 반환 청구권은 부당이득 반환의 일반 원칙에 따라 행정청의 통보와 무관하게 지급 시점에 이미 발생한 것으로 보았습니다. 둘째, 환수 통보가 담당 직원을 통해 이메일이나 내부 결재 문서 형태로 이루어졌고, 처분서의 형식을 갖추거나 행정절차법에서 정한 절차를 거치지 않은 점 등을 볼 때 '사실상의 통지'에 불과하다고 보았습니다. 셋째, 과다 지급된 수당을 향후 급여에서 공제하겠다는 내용은 국가가 원고들에 대해 갖는 반환 청구권과 원고들의 급여 채권을 대등액에서 상계하겠다는 의사 표시로 보아, 공권력 주체로서의 법 집행에 해당한다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 법원은 이 사건 환수 통보가 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니므로, 그 취소를 구하는 소송은 부적법하다고 결론 내렸습니다.
• 항고소송 대상 행정처분 법리: 행정청이 공권력 주체로서 구체적 사실에 대한 법 집행을 통해 국민의 권리와 의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위만을 '행정처분'으로 보며 항고소송의 대상으로 삼습니다. 단순한 행정청 내부 행위, 알선, 권유, 또는 사실상의 통지 등은 항고소송의 대상이 될 수 없습니다 (대법원 2019. 2. 14. 선고 2016두41729 판결 등). 어떤 행위가 행정처분인지는 관련 법령의 내용, 행위의 주체, 내용, 형식, 절차, 그리고 국민에게 미치는 불이익 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다 (대법원 2015. 10. 29. 선고 2014두2362 판결 등). • 청원경찰법 제6조 제2항 및 시행령 제9조 제3항: 이 법령은 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수를 경찰공무원의 보수를 참고하여 대통령령으로 정하도록 하며, 특히 '재직 기간'은 '청원경찰로서 근무한 기간'만을 기준으로 한다고 명시하고 있습니다. 이는 정근수당 등 각종 수당 산정의 중요한 기준이 됩니다. • 과오지급금 반환의 법리: 행정청이 법률상 원인 없이 청원경찰에게 보수나 수당을 지급한 경우, 그 반환청구권은 '부당이득 반환'에 관한 일반 원칙에 따라 과오 지급 시 즉시 발생합니다. 행정청의 환수 통보에 의해 비로소 발생하는 것이 아닙니다. • 국고금 관리법 시행규칙 제77조 제1항: 이 규정은 수입 징수관, 지출관 등이 민법의 규정에 따라 국가의 채무와 채권이 동일인에게 속하는 경우, 이를 서로 상계 처리할 수 있다고 명시하고 있습니다. 즉, 과다 지급된 정근수당 반환 채권과 급여 채권을 서로 공제하는 행위는 이 규정에 따른 상계로서, 별도의 행정처분으로 보지 않습니다.
• 통보의 법적 성격 확인: 행정기관으로부터 어떤 내용을 '통보'받았을 때, 그것이 반드시 소송의 대상이 되는 '행정처분'은 아닐 수 있습니다. 국민의 권리나 의무에 직접적인 법률적 변동을 일으키는 공권력 행사여야만 행정처분으로 인정됩니다. 단순한 사실 관계 안내, 행정 내부 지침 통보, 또는 협의 요청 등은 행정처분이 아닐 가능성이 높습니다. • 과오지급금의 반환 의무: 보수나 수당이 법률적 근거 없이 과다 지급되었다면, 설령 행정기관의 환수 통보가 없더라도, 부당이득 반환의 원칙에 따라 반환 의무가 발생할 수 있습니다. 환수 통보는 이러한 반환 의무를 단순히 안내하거나 확인하는 의미일 수 있습니다. • 급여 상계의 의미: 행정기관이 과오 지급된 금액을 향후 지급될 급여에서 공제하겠다고 통보하는 것은 국가가 가진 채권과 당사자의 급여 채권을 상계(퉁치는 것)하겠다는 의사 표시로 해석될 수 있습니다. 이러한 상계 행위는 일반적으로 '행정처분'으로 보지 않는 경우가 많습니다. • 적절한 소송 형태 선택: 만약 과다 지급된 보수나 수당의 환수가 부당하거나, 미지급된 급여가 있다고 생각한다면, 행정처분 취소 소송 대신 '당사자 소송' (공법상 법률관계인 경우)이나 '민사 소송' (사법상 법률관계인 경우)을 통해 미지급된 급여나 수당의 지급을 요구하거나, 반환 채무의 부존재 확인을 구하는 방식으로 권리를 구제받을 수 있습니다. 자신에게 맞는 소송 형태가 무엇인지 신중하게 검토해야 합니다.
