급경사지 산지전용 허가 거부 처분 취소 항소심 판결

원고 A는 다세대주택 신축을 위해 토지를 매수하고 산지전용허가를 신청했으나, 서울 강북구청장이 이를 반려했습니다. 이에 A는 반려처분 취소 소송을 제기했고, 1심 법원은 원고의 청구를 받아들였습니다. 그러나 강북구청장이 항소하여 2심 법원은 1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각했습니다. 항소심 법원은 구청장의 반려처분 사유 중 하나인 ‘산지관리법상 재해 발생 및 환경 훼손 우려’가 적법하며, 이 사유만으로도 반려처분이 정당하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 다세대주택 신축을 목적으로 산지전용허가를 신청했으나 반려처분을 받은 신청인
• 피고 서울특별시 강북구청장: 원고의 산지전용허가 신청을 반려한 행정기관

분쟁 상황

원고 A는 다세대주택을 신축할 목적으로 2020년 4월 B로부터 서울 강북구 소재의 토지들을 매수하고 토지사용승낙을 받아 2024년 5월 소유권이전등기를 마쳤습니다. 이후 A는 이 토지에 대한 산지전용허가를 신청했지만, 서울 강북구청장은 2021년 7월 5일 이를 반려했습니다. 반려된 토지들은 S중학교 담장을 따라 형성된 급경사 나대지(제2 토지의 평균경사도는 23.26도로 개발행위 허가기준인 18도를 초과하며, 대부분의 토지가 10도에서 25도 사이의 경사도를 가짐)로, 주변에는 산림이 우거져 있고 하단에는 T경로당, 상단에는 대규모 빌라단지가 자리하고 있습니다. 해당 토지들 안에는 인근 공원 및 빌라단지에서 유입되는 우수와 오수를 처리하고 집중호우 시 침수 피해를 방지하는 역할을 하는 공공 하수관로, 우수·하수맨홀, 침사지, 집수정 등의 공공시설물들이 설치되어 공익 목적으로 사용되고 있었습니다. 강북구청장은 이 토지들이 가진 급경사 등의 지형적 특성과 기존 공공시설물의 기능적 중요성, 그리고 산지전용 시 발생할 수 있는 토사 유출, 산사태 등 재해 위험과 산림 훼손 등을 이유로 산지전용허가를 불허했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 세 가지입니다. 첫째, 원고 A에게 이 사건 반려처분을 취소할 법률상 이익, 즉 원고적격이 있는지 여부입니다. 둘째, 피고 구청장이 내세운 첫 번째 반려 사유, 즉 ‘산지전용허가 시 국토계획법상 개발행위허가 기준을 함께 고려해야 한다’는 주장이 적법한지 여부입니다. 셋째, 피고 구청장의 두 번째 반려 사유, 즉 ‘산지관리법상 재해 발생 우려, 수질 보전 기능 훼손 우려, 산림 훼손 최소화 등의 허가 기준에 미달한다’는 이유로 산지전용허가를 불허한 처분에 재량권 일탈이나 남용이 있었는지 여부입니다.

법원의 판단

항소심 법원은 제1심 판결을 취소하고 원고 A의 청구를 기각했습니다. 따라서 원고가 신청한 산지전용허가신청반려처분은 최종적으로 유지되었습니다. 소송에 들어간 모든 비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 원고 A의 산지전용허가 반려처분 취소 청구를 최종적으로 기각했습니다. 비록 첫 번째 반려 사유(산지전용허가 검토 시 국토계획법상 개발행위허가 기준을 적용해야 한다는 주장)는 위법하다고 보았으나, 두 번째 반려 사유(산지관리법상 재해 발생 및 환경 훼손 우려 등 공익적 기준 미달)는 적법하다고 판단했기 때문입니다. 특히 해당 토지의 급경사도, 공공 하수관로 및 침사지 등 필수 공공시설물의 이설이 현실적으로 어렵고 인근 산림 및 환경에 미칠 부정적인 영향, 다량의 비가 내릴 경우 토사 유출 및 산사태 등 재해 발생 가능성으로 인한 인근 주민들의 주거 환경과 안전에 대한 심각한 위협 등을 종합적으로 고려할 때, 강북구청장이 허가를 불허한 것은 재량권을 적법하게 행사한 것으로 보아 위법이 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 판례에서 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 행정소송법 제12조(원고적격)​: 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자만이 취소소송을 제기할 수 있습니다. 판결은 불이익처분의 직접 상대방은 원칙적으로 원고적격이 인정된다고 보아, 원고 A가 산지전용허가 반려처분의 직접 상대방으로서 원고적격이 있음을 인정했습니다.

• 산지관리법 제1조(목적) 및 제3조(산지관리의 기본원칙)​: 산지관리법은 산지의 합리적 보전과 이용을 통해 산림의 공익기능 증진, 국민경제 발전, 국토 환경 보전을 목적으로 하며, 산지전용은 재해 방지, 수원 보호, 자연 생태계 및 산지 경관 보전 등 공익적 기능을 높이는 방향으로 자연친화적으로 관리되어야 함을 명시하고 있습니다. 이는 산지전용 허가 시 개발 목적 외에 공익적 측면을 폭넓게 고려해야 하는 근거가 됩니다.

• 산지관리법 제18조 제1항(산지전용허가 기준) 및 시행령 제20조 제6항 [별표 4](세부 기준)​: 산지전용허가는 인근 산림 경영·관리 지장 여부, 토사 유출·붕괴 등 재해 발생 우려 여부, 산림 수원 함양 및 수질 보전 기능 훼손 여부, 산지 경관 및 산림 훼손 최소화 여부, 복구 지장 우려 여부 등 엄격한 기준에 맞아야만 합니다. 특히 시행령에서는 산지의 경사도, 산사태 위험지 판정, 하천·소하천·구거의 선형 유지, 성토비탈면 공법, 상수원 수량 및 수질 영향 등에 대한 세부 기준을 제시하고 있습니다. 이 사건에서 법원은 피고 구청장이 이 기준들을 종합적으로 고려하여 반려처분을 내린 것이 정당하다고 판단했습니다.

• 산지관리법상 산지전용허가와 국토계획법상 개발행위허가 기준의 관계: 법원은 산지전용허가에는 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 효력이 없으므로, 산지전용허가 여부를 검토할 때 산지관리법상의 허가 기준 외에 별도로 국토계획법상 개발행위 허가기준을 고려할 필요는 없다고 판단했습니다. 또한, 산지관리법 제16조 제2항은 산지전용허가 이후 개발행위허가가 거부될 경우 산지전용허가의 효력이 상실되는 규정인데, 이 사건과 같이 산지전용허가 전에 개발행위허가 거부처분이 이루어진 경우에는 적용되지 않는다고 보았습니다. 따라서 첫 번째 반려 사유는 위법하다고 판단되었습니다.

• 행정처분 재량권의 일탈·남용: 산지전용허가는 행정청의 재량 행위이므로, 법에서 정한 허가 요건을 충족하더라도 공익적 판단에 따라 허가를 거부할 수 있습니다. 다만, 그 재량권 행사가 한계를 벗어나 부당할 경우 위법한 처분이 될 수 있습니다. 이 사건에서 법원은 대상 토지의 지형적 특성(급경사), 공공시설물의 중요성, 산지전용 시 예상되는 재해 위험 및 환경 훼손 정도 등을 고려할 때, 구청장의 반려처분에 재량권 일탈이나 남용이 없다고 보았습니다.

• 수개의 처분사유 중 일부가 위법하더라도 처분 전체의 적법성: 여러 개의 처분사유 중 일부가 위법하더라도 다른 처분사유만으로도 해당 처분의 정당성이 인정될 수 있다면 그 처분은 위법하지 않다는 법리(대법원 2004두1264 판결 등)가 적용되었습니다. 이 사건에서 법원은 첫 번째 반려 사유(산지전용허가 검토 시 국토계획법상 개발행위허가 기준 적용)는 위법하다고 판단했으나, 두 번째 반려 사유(산지관리법상 재해 발생 및 환경 훼손 우려)가 적법하므로 최종적으로 전체 반려처분은 적법하다고 결론 내렸습니다.

참고 사항

산지전용허가를 신청할 때는 개발 목적뿐만 아니라 산림 보전, 재해 방지, 수자원 보호, 자연 생태계 보전 등 공익적 기능 유지에 대한 법적 기준과 행정기관의 재량권 행사를 충분히 이해해야 합니다. 특히 경사도가 높은 산지, 주변에 공공시설물이 설치된 지역, 주거 단지와 인접한 지역의 경우 산지전용으로 인한 환경적, 사회적 영향이 커서 허가받기 어려울 수 있습니다. 산지전용 계획 수립 시에는 신청 대상 토지의 지형적 특성, 주변 환경과의 조화, 공공시설물 유무 및 이설 가능성, 토사 유출 및 산사태 등 재해 발생 위험성, 인근 주민의 안전과 주거 환경에 미칠 영향 등을 종합적으로 고려하여 구체적이고 실현 가능한 대책을 포함해야 합니다. 기존에 설치된 공공시설물(하수관로, 침사지 등)이 있다면 이설의 현실적인 가능성 및 비용, 이설 후 공익적 기능 유지 방안을 면밀히 검토하고 관계 기관과 충분히 협의하는 것이 중요합니다. 토지 소유권을 취득했거나 사용 승낙을 받았더라도 산지관리법 및 관련 법규의 허가 기준을 충족하지 못하면 산지전용허가가 반려될 수 있음을 인지해야 합니다. 산지전용허가 신청 시 제출하는 서류(수리계산 검토서 등)에는 발생할 수 있는 문제점과 단점을 명확히 기재하고 이에 대한 합리적인 해결 방안을 제시하는 것이 중요합니다.