고속도로 휴게소 공사현장 부실 안전관리 벌점 부과 사건

고속도로 휴게소 신축 공사를 수행하던 건설사업자들과 현장대리인이 안전관리 미흡으로 한국도로공사로부터 벌점을 부과받자 이에 불복하여 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 실제 처분 명의자인 한국도로공사 충북본부장이 아닌 상위 기관인 한국도로공사가 소송의 피고적격이 있다고 판단했고, 절차적 하자는 인정하지 않았으며, 여러 안전 위반 지적사항 중 '개구부 방호조치 미흡'만으로도 벌점 부과 처분이 정당하다고 보아 원고들의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들(A 주식회사, 주식회사 B): 한국도로공사 충북본부장으로부터 'E휴게소 신축공사(2차) 공사'를 도급받아 수행한 건설사업자들입니다.
• 원고(C): 위 공사의 현장대리인입니다.
• 피고(한국도로공사): 건설기술진흥법에 따라 건설사업자에게 벌점을 부과할 권한을 가진 기관입니다. (실질적인 피고)
• 피고(한국도로공사 충북본부장): 벌점 부과 처분서를 명의로 작성했으나, 한국도로공사를 대리한 것으로 인정되어 이 사건 소송에서는 피고적격이 없다고 판단되었습니다.

분쟁 상황

한국도로공사 충북본부장은 2021년 6월 14일 E휴게소 신축공사 현장에 대한 안전점검을 실시했습니다. 점검 결과 '비계 안전난간 미설치', '작업발판 설치 미흡', '개구부 방호조치 미흡' 등의 안전 부실사항을 발견하고 건설기술진흥법 제53조 및 동법 시행령 제87조에 따라 시공사인 A 주식회사, 주식회사 B, 현장대리인 C에게 벌점 부과를 사전 통지했습니다. 원고들은 벌점 책정 사전 통지가 부당하다는 취지의 의견을 제출했으나, 한국도로공사 충북본부장은 벌점심의위원회의 심의를 거쳐 2021년 8월 25일 원고 A 주식회사에 1.4점, 주식회사 B에 0.6점, 현장대리인 C에게 2점의 벌점을 부과했습니다. 이에 원고들은 이 벌점 부과 처분이 위법하다고 주장하며 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 행정처분의 피고적격: 실제 처분 명의자인 한국도로공사 충북본부장과 실질적 권한자인 한국도로공사 중 누가 피고가 되어야 하는지 여부입니다.
2. 처분의 절차적 하자: 벌점 부과 시 구체적인 벌점 항목 미제시 및 행정쟁송 방법 미고지가 처분을 취소할 만한 절차적 하자에 해당하는지 여부입니다.
3. 처분사유의 실체적 위법 여부:
   • '비계 안전난간 미설치' 및 '작업발판 설치 미흡' 지적이 해당 공간이 작업 공간이 아니라는 점을 고려할 때 정당한지 여부입니다.
   • '개구부 방호조치 미흡' 지적이 공정상의 불가피성과 과거 사고 이력을 고려할 때 정당한지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 원고들이 피고 한국도로공사 충북본부장에 대해 제기한 소송은 모두 각하했습니다. 이는 한국도로공사 충북본부장이 벌점부과 권한을 한국도로공사로부터 위임받아 대리 행사한 것에 불과하므로, 실질적인 피고는 한국도로공사라는 판단에 따른 것입니다.
2. 원고들이 피고 한국도로공사에 대해 제기한 청구는 모두 기각했습니다. 이는 벌점 부과 처분에 절차적 하자가 없고, '개구부 방호조치 미흡'이라는 처분 사유가 적법하게 인정되므로 벌점 부과 처분은 정당하다는 판단에 따른 것입니다.
3. 소송비용은 원고들이 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 벌점부과 처분 시 실질적인 권한을 가진 상위 기관인 한국도로공사를 피고로 보아야 한다고 판단했습니다. 또한 절차적 하자는 인정하지 않았고, 여러 위반 사항 중 '비계 안전난간 및 작업발판 미설치'는 인정되지 않았지만, '개구부 방호조치 미흡'만으로도 건설기술진흥법에 따른 벌점 부과 처분이 정당하다고 보아 원고들의 청구를 최종적으로 기각했습니다. 이 판결은 행정처분에 대한 항고소송의 피고적격 문제와 복수의 처분 사유 중 일부만으로도 처분이 정당화될 수 있다는 법리를 확인한 사례입니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

• 항고소송의 피고적격 (대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두214 판결 등, 대법원 2006. 2. 23.자 2005부4 결정 참조, 건설기술진흥법 제2조 제6호)​: 항고소송은 원칙적으로 처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 합니다. 그러나 상위 행정청이 하위 행정청에 권한을 대리하도록 하고, 처분 명의자가 대리 관계를 명시적으로 밝히지 않았더라도 당사자 모두 그 처분이 상위 행정청을 대리하여 한 것임을 알고 받아들인 예외적인 경우에는 상위 행정청이 피고가 됩니다. 이 사건에서는 한국도로공사 충북본부장이 한국도로공사의 내규에 따라 벌점부과 권한을 '위임'받아 행사했으며, 이는 실질적으로 대리권을 부여받은 것으로 보아 한국도로공사를 피고로 인정했습니다.

• 행정처분 이유 제시 의무 (행정절차법 제23조 제1항, 행정절차법 시행령 제14조의2, 대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조)​: 행정청은 처분 시 원인이 되는 사실과 근거 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시해야 합니다. 그러나 당사자가 처분의 근거를 알 수 있을 정도로 이유가 제시되어 불복 절차에 지장이 없었다면 구체적인 명시가 없더라도 그 처분이 위법하다고 볼 수 없습니다. 이 사건에서 피고는 사전 통지 시 위반 사항과 관련 규정을 구체적으로 밝혔고 원고들도 이에 대해 상세히 반박했으므로, 구체적인 벌점 항목을 명시하지 않은 것이 중대한 절차상 하자가 아니라고 보았습니다.

• 행정처분 불복 고지 의무 (행정절차법 제21조 제1항, 제26조 제1항)​: 행정청은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분 시 당사자에게 불복 방법, 청구 절차 및 기간 등을 알려야 합니다. 그러나 피고가 이를 고지하지 않았더라도 원고들이 제소기간 내에 소송을 제기하여 처분을 다투고 있는 이상, 불복 고지 미흡만으로 처분을 취소할 정도의 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

• 건설공사현장 안전관리대책 소홀에 따른 벌점 부과 (건설기술진흥법 제53조 제1항, 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8] 제5호 가목 11) 다) 후단)​: 발주청 등은 건설사업자가 건설공사를 성실하게 수행하지 않아 부실공사가 발생했거나 발생할 우려가 있는 경우, 부실 정도를 측정하여 벌점을 부과해야 합니다. 이는 각종 공사용 안전시설 등의 설치를 안전관리계획에 따라 설치하지 않아 건설사고가 우려되는 경우에 해당합니다.

• 비계 안전난간 및 작업발판 설치 의무 (산업안전보건법 제38조, 산업안전보건기준에 관한 규칙 제13조, 제42조 제1항, 제56조 제2호, 제57조 제1항 제5호)​: 근로자의 추락 위험이 있는 장소에서 작업할 경우 안전난간이나 작업발판 등 필요한 안전조치를 해야 합니다. 비계 해체 작업 시에도 폭 20cm 이상의 발판 설치 및 안전대 사용 등 추락 방지 조치가 필요합니다. 그러나 근로자의 작업 공간이 아니거나 출입이 불가 또는 제한되는 곳에 대해서는 위 관련 법령이나 안전관리계획서에 따른 안전난간이나 작업발판 설치 의무가 부과되지 않습니다. 이 사건에서는 '비계 안전난간 미설치' 지적 공간이 근로자의 작업 공간이나 이동 공간으로 기능할 가능성이 희박하다고 보아 위반으로 인정하지 않았습니다.

• 개구부 방호조치 의무 (산업안전보건기준에 관한 규칙 제43조)​: 개구부에는 근로자의 추락 등의 위험을 방지하기 위한 방호조치를 해야 합니다. 이 사건에서 개구부에 안전난간 등이 설치되지 않은 사실, 불과 두 달 전 동일 개구부에서 추락사고가 발생했던 점 등을 종합하여 공정상의 불가피성을 주장하더라도 방호조치가 미흡했다고 판단, 벌점 부과 사유로 인정했습니다.

• 복수 처분사유 중 일부 위법 시 처분 정당성 (대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조)​: 여러 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없습니다. 이 사건에서는 비록 '비계 안전난간 및 작업발판 미설치' 사유는 인정되지 않았으나, '개구부 방호조치 미흡' 사유만으로도 벌점 부과 처분이 적법하다고 보았습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

• 행정처분에 대한 소송을 제기할 때, 처분서의 명의자와 관계없이 실제 처분 권한을 가진 상위 행정청이 피고가 될 수 있으므로, 관련 규정과 기관 간의 위임 관계를 면밀히 검토해야 합니다.
• 행정처분 과정에서 근거 규정 미제시나 불복 방법 미고지와 같은 절차적 하자가 있었다 하더라도, 당사자가 실질적으로 자신의 권리를 주장하고 구제 절차를 이용하는 데 지장이 없었다면 해당 하자가 처분을 취소할 만큼 중대한 것으로 인정되지 않을 수 있습니다.
• 건설 현장에서 안전 관련 벌점 부과는 안전보건규칙 및 안전관리계획서에 따라 이루어지며, 작업 공간의 특성, 즉 근로자의 실제 작업 공간인지 여부나 추락 위험성이 있는 장소인지에 따라 안전시설 설치 의무의 유무가 달라질 수 있습니다.
• 특히, 과거에 안전사고가 발생했던 동일한 장소에서 다시 안전조치가 미흡하게 적발될 경우, 공정상의 불가피성을 주장하기 어렵고 처분사유의 정당성이 더 강하게 인정될 가능성이 높습니다. 안전관리는 한 번의 위반으로도 중대한 결과를 초래할 수 있으므로 철저한 준수가 요구됩니다.
• 여러 개의 처분사유 중 일부가 부당하더라도, 나머지 적법한 처분사유만으로도 행정처분의 정당성이 인정될 수 있다는 점을 인지하고 대응해야 합니다.