마트 주차장 불법 조성에 따른 원상복구 명령 취소 사건

원고는 마트 운영 법인으로 인근 농지를 허가 없이 아스콘 포장하여 주차장으로 사용하고 컨테이너 및 임시창고를 설치했습니다. 이에 피고인 광주시장은 국토계획법 및 농지법에 따라 원상복구 및 원상회복 명령을 내렸습니다. 원고는 의견 제출 기회 미부여로 인한 절차 위반 및 재량권 일탈·남용을 주장하며 처분 취소를 요구했으나, 법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 피고의 처분이 적법하다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 농수산물 및 정육 도소매업을 하는 법인으로 'C 마트'를 운영하며 허가 없이 인근 토지를 주차장으로 조성하고 가설 건축물을 설치했습니다.
• 광주시장: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 농지법에 의거하여 주식회사 A에게 원상복구 및 원상회복 명령을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

주식회사 A는 'C 마트'를 운영하던 중 인근의 전, 답 상태인 토지 1,710m² 외 4필지를 적법한 허가 없이 아스콘으로 포장하여 주차장으로 사용하고, 그 위에 컨테이너 1동과 임시창고 1동을 설치했습니다. 이에 광주시장은 2019년 10월 29일 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 불법 개발행위에 대한 원상복구명령을, 이어서 2019년 11월 19일 농지법에 따라 농지 불법 전용에 대한 원상회복명령을 통지했습니다. 주식회사 A는 이러한 처분이 의견 제출 기회 미부여로 인한 절차 위반이며, 토지가 폐허로 방치되어 있던 점, 지역 주차난 해소에 기여한 점, 광주시장의 묵인 또는 권고가 있었던 점, 그리고 도로 사업 편입 예정으로 원상회복 필요성이 없는 점 등을 들어 재량권 일탈·남용이라고 주장하며 처분 취소를 구했습니다.

핵심 쟁점

피고 광주시장으로부터 받은 원상복구명령 및 원상회복명령 처분에 절차적 하자가 있는지와 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분인지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 의견 제출 기회 미부여 주장을 인정할 증거가 없고, 공익적인 목적이 있더라도 허가 없는 개발행위는 정당화될 수 없으며 피고의 묵인이나 권고를 인정할 증거도 없다고 판단했습니다. 또한 토지의 향후 도시계획시설 편입 예정 여부가 현재의 불법 행위를 정당화할 수 없다고 보아, 피고의 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하거나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없다고 결정했습니다.

결론

원고 주식회사 A가 광주시장에게 제기한 원상복구명령처분취소 등 청구는 기각되었으며 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 토지의 불법 형질 변경 및 농지 불법 전용과 관련된 법령이 적용되었습니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제56조 제1항: 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등을 하려면 시장 등의 허가를 받아야 합니다. 이 사건에서 원고가 농지에 아스콘 포장을 하고 컨테이너 및 임시창고를 설치한 행위는 이러한 허가 없이 이루어졌으므로 법규 위반에 해당합니다.

국토계획법 제60조 제3항: 시장 등은 허가 없이 개발행위를 한 사람에게 해당 토지를 원래 상태로 돌려놓으라고 명령할 수 있습니다. 이는 피고가 원고에게 원상복구 명령을 내린 법적 근거입니다.

농지법 제34조 제1항: 농지를 농지 외의 목적으로 사용(전용)하려면 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 합니다. 원고가 농지인 토지를 주차장으로 사용한 것은 농지 전용에 해당하며, 이에 대한 허가를 받지 않은 것이 문제가 됩니다.

농지법 제42조 제1항 제1호: 시장 등은 농지 전용 허가를 받지 않고 농지를 전용한 경우, 해당 행위를 한 사람에게 일정한 기간을 정하여 농지를 원래 상태로 회복시키도록 명령할 수 있습니다. 이는 피고가 원고에게 농지 원상회복 명령을 내린 법적 근거입니다.

행정절차법 제21조 제1항: 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때에는 미리 당사자에게 그 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견 제출 기간, 의견 제출 기관 등을 통지해야 합니다. 원고는 이 조항에 따른 의견 제출 기회를 제대로 받지 못했다고 주장했으나, 법원은 피고가 적법하게 사전 통지를 했고 원고의 기한 연장 거부 주장을 인정할 증거가 없다고 판단하여 절차적 하자가 없다고 보았습니다.

신뢰보호의 원칙: 행정기관의 적법한 선행 조치에 대한 개인의 정당한 신뢰를 보호해야 한다는 원칙입니다. 원고는 피고의 묵인이나 권고가 있었다고 주장하며 신뢰보호의 원칙 위반을 주장했으나, 법원은 이를 인정할 만한 증거가 부족하다고 판단했습니다. 행정기관의 묵인이나 권고를 주장하려면 명확하고 구체적인 증거가 필요합니다.

재량권 일탈·남용: 행정청이 법령에 따라 부여된 재량권을 행사할 때 그 한계를 벗어나거나 목적에 위배되게 행사하는 것을 말합니다. 법원은 원고의 불법 행위가 명백하고, 공익성 주장이 불법 행위를 정당화할 수 없으며, 피고의 묵인·권고 주장도 증거가 없다는 점 등을 들어 피고의 처분이 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다.

참고 사항

토지의 형질 변경이나 가설 건축물 설치 등 개발행위 또는 농지 전용을 할 경우 반드시 사전에 관련 법령에 따른 허가를 받아야 합니다. 공익적인 목적이나 지역 주민의 요청이 있다고 하더라도 적법한 절차를 거치지 않은 행위는 불법으로 간주될 수 있습니다. 행정기관의 처분에 앞서 의견 제출 기회가 주어지므로, 정해진 기한 내에 자신의 주장을 명확히 제출해야 합니다. 기한 연장이 필요한 경우 명확한 증거와 함께 요청해야 합니다. 과거 행정기관의 묵인이나 권고가 있었다고 주장하는 경우, 이를 입증할 수 있는 명확한 자료(서면 기록 등)를 확보하는 것이 중요합니다. 단순히 구두상 대화만으로는 신뢰보호의 원칙을 주장하기 어렵습니다. 불법 개발행위나 농지 전용으로 인해 원상회복 명령을 받게 되면, 원상회복에 상당한 비용이 발생할 수 있습니다. 초기 허가 비용보다 훨씬 큰 손실로 이어질 수 있으므로 각별히 유의해야 합니다. 토지가 장래에 다른 도시계획 사업에 편입될 예정이라고 하더라도, 현재 시점의 불법 행위가 정당화되는 것은 아니며 원상회복의 필요성이 사라지는 것도 아닙니다. 현재의 법규 위반 여부가 우선적으로 판단됩니다.