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서울특별시장이 강남구청장에게 공공임대주택 건립 부지에 대한 개발행위허가 제한을 해제하라는 시정명령을 내렸고, 강남구청장이 이에 불복하여 시정명령 취소 소송을 제기했으나 법원이 소송 제기 자체가 허용되지 않는다며 각하한 사건입니다.
서울특별시장은 서울 강남구 수서동 주차장 부지 3,070.5m²에 공공임대주택을 건립하는 사업을 추진했습니다. 에스에이치공사는 2016년 5월경 서울시장에 행복주택 신축을 위한 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획인가를 신청했습니다.
그러나 강남구청장은 2016년 6월 2일, 수서역 이용 시민 편의 및 대모산 도시자연공원의 미관·경관 확보를 이유로 해당 부지에 대해 3년 동안 건축물의 건축 등에 대한 개발행위허가를 제한하기로 고시했습니다.
이에 서울특별시장은 지방자치법 제167조 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조를 근거로, 2016년 6월 7일 강남구청장에게 해당 개발행위허가 제한이 위임사무에 대한 권한남용에 해당하므로 2016년 6월 15일까지 개발행위허가 제한을 해제하고 이를 고시할 것을 명하는 시정명령을 내렸습니다.
강남구청장은 서울특별시장의 이 시정명령에 불복하여 그 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
자치구의 장이 시·도지사로부터 위임받아 처리하는 기관위임사무와 관련하여, 시·도지사의 지도·감독권 행사에 따른 시정명령에 대해 그 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있는지 여부입니다.
대법원은 이 사건 소송을 각하하며, 소송비용은 원고(강남구청장)가 부담하도록 판결했습니다.
법원은 강남구청장이 기관위임사무와 관련하여 서울특별시장의 지도·감독권 행사에 따른 시정명령에 대해 그 취소를 구하는 소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다고 판단했습니다. 이는 지방자치법 제167조 제2항 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조에 근거한 상위 기관의 광범위한 재량과, 수임기관인 자치구의 장이 단순한 하부조직으로서 위임사무를 처리하는 본질에 비추어 볼 때, 법원에서 이를 다툴 수 있도록 허용하는 별도의 규정이 없기 때문입니다.
이 사건은 지방자치단체 간의 권한 위임 및 그에 따른 감독권 행사의 범위에 대해 다루고 있습니다.
1. 개발행위허가 제한 권한 및 위임 (국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제63조 제1항 제2호, 제139조 제2항 및 서울특별시 도시계획조례 제68조 제1항) 국토계획법은 시·도지사 등이 특정 지역에 대해 개발행위허가를 제한할 수 있도록 규정하고 있습니다. 또한, 시·도지사의 권한은 조례로 정하는 바에 따라 구청장에게 위임할 수 있습니다. 이 사건에서 서울특별시 도시계획조례에 따라 서울특별시장의 개발행위허가 제한 사무가 강남구청장에게 위임된 '기관위임사무'로 인정되었습니다. '기관위임사무'란 국가나 상위 지방자치단체의 사무를 하위 지방자치단체나 그 장이 처리하는 것을 의미합니다.
2. 위임사무에 대한 시·도지사의 지도·감독권 (지방자치법 제167조 제2항 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조) 지방자치법 제167조 제2항은 시·군 및 자치구의 장이 위임받아 처리하는 시·도의 사무에 관하여 시·도지사의 지도·감독을 받도록 규정합니다. 또한, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조는 위임기관(서울특별시)이 수임기관(강남구청)의 사무 처리에 대해 지휘·감독하고, 그 처리가 위법하거나 부당하다고 인정될 때에는 이를 취소하거나 정지시킬 수 있다고 명시합니다. 이들 조항은 위임기관이 수임기관의 업무 처리에 대해 광범위한 재량으로 시정 조치를 할 수 있는 권한을 부여하는 근거가 됩니다.
3. 수임기관의 시정명령 취소 소송 제기 불가 대법원은 수임기관인 자치구의 장이 단순한 하부조직으로서 위임사무를 처리하는 기관위임사무의 본질을 강조했습니다. 또한, 지방자치법 제167조 제2항 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조에 근거한 시·도지사의 지도·감독권 행사에 대해 자치구의 장이 법원에서 다툴 수 있도록 허용하는 별도의 규정이 존재하지 않는다는 점을 근거로, 수임기관인 자치구의 장이 위임기관의 시정명령 취소를 구하는 소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다고 판단했습니다.
4. 직무이행명령과의 구별 (지방자치법 제170조 제1항) 원고(강남구청장)는 이 사건 시정명령이 지방자치법 제170조 제1항에 따른 직무이행명령에 해당하므로, 같은 조 제3항에 따라 그 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있다고 주장했습니다. 그러나 법원은 이 사건 시정명령이 지방자치법 제170조 제1항에 기한 직무이행명령에 해당하거나, 직무이행명령의 방식으로 해야 할 것을 지방자치법 제167조 제2항 등에 따른 지도·감독권 행사의 외관만 빌려 행한 것이라고 볼 근거가 없다고 판단하여 원고의 주장을 배척했습니다. 즉, 일반적인 지도·감독에 따른 시정명령과 직무이행명령은 그 법적 성격과 불복 방법이 다르다는 점을 분명히 했습니다.
지방자치단체 간 사무 위임 관계에서 상위 기관의 감독권 행사에 대한 하위 기관의 불복 절차는 법률에 명확히 규정된 경우에 한해 인정됩니다.
특히 기관위임사무의 경우, 하위 기관은 상위 기관의 하부조직과 유사한 지위에서 업무를 처리하므로, 상위 기관의 시정명령 등에 대해 소송으로 다투기 어렵다는 점을 유념해야 합니다.
지방자치법 제170조에 따른 '직무이행명령'은 그 취소를 구할 수 있는 별도의 소송 제기 규정이 있지만, 이 사건과 같이 지방자치법 제167조나 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조에 따른 일반적인 지도·감독권 행사에 의한 시정명령은 직무이행명령과는 성격이 다르므로 불복 방법이 제한될 수 있습니다. 따라서 어떤 유형의 명령인지 정확히 파악하는 것이 중요합니다.
