행정
평택지방해양항만청이 2003년 12월 12일부터 2009년 10월 1일까지 평택·당진항 외항 및 내항 매립지 축조사업을 시행하여 총 902,350.5㎡의 매립지가 조성되었습니다. 매립 준공 후 청구인 당진시는 신규 매립지 일부를 자신의 관할 구역으로 지적 등록했습니다.
2009년 4월 1일 개정된 지방자치법은 공유수면매립법에 따른 매립지의 관할이 문제될 경우 행정안전부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회(이하 ‘중분위’라 한다)의 심의·의결에 따라 관할 지방자치단체를 결정하도록 규정했습니다. 이에 피청구인 평택시장은 2010년 8월 24일 행정안전부장관에게 매립지 관할을 평택시로 결정해달라고 신청했습니다.
중분위는 2015년 4월 13일 지리적 연접 관계, 주민 편의성, 국토의 효율적 이용, 행정 효율성 및 경계구분의 명확성 등을 종합적으로 고려하여 평택·당진항 매립지의 서부두 제방선 위쪽은 당진시로, 아래쪽은 평택시로 귀속시키는 것이 타당하다고 의결했습니다. 이 의결에 따라 청구인 당진시가 등록한 매립지(이 사건 등록 매립지, 총 585,003.3㎡)와 청구인 아산시와 관련된 미등록 매립지(이 사건 미등록 매립지, 총 14,783.9㎡)를 모두 피청구인 평택시의 관할 구역으로 결정했습니다. 피청구인 행정안전부장관은 2015년 5월 4일 이 결정을 관계 지방자치단체에 통보했고, 피청구인 국토교통부장관은 2015년 5월 8일 이 결정에 따라 이 사건 매립지에 ‘평택시 포승읍 신영리’의 지번을 부여하여 토지대장 변경 등록을 했습니다.
이에 청구인들(충청남도, 당진시, 아산시)은 2015년 6월 30일 이 사건 등록 매립지 및 미등록 매립지에 대한 관할권한이 자신들에게 있음을 확인하고, 피청구인 행정안전부장관의 결정 및 피청구인 국토교통부장관의 토지대장 변경 등록의 취소를 구하는 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구했습니다. 청구인들은 이 심판청구와는 별도로 행정안전부장관의 결정 취소를 구하는 소송을 대법원에도 제기하여 현재 진행 중입니다.
평택·당진항 외항 및 내항 매립지가 조성된 후, 당진시가 매립지 일부를 자신의 관할로 지적 등록하면서 평택시와 관할 분쟁이 발생했습니다. 이 분쟁은 새로운 법률에 따라 행정안전부장관이 중분위의 심의를 거쳐 해당 매립지의 관할을 피청구인 평택시로 결정하자 심화되었습니다.
기존 공유수면에 인접해있던 충청남도, 당진시, 아산시는 이 결정이 자신들의 자치권한을 침해했다고 주장하며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구했습니다. 이 사건은 새로 형성된 매립지의 관할권을 기존의 해상 경계선과 같은 불문법상의 경계를 기준으로 할 것인지, 아니면 개정 지방자치법에 따른 행정안전부장관의 결정을 통해 새로운 관할권을 창설하는 것으로 보아야 하는지에 대한 중요한 법적 다툼입니다.
이 사건 등록 매립지 및 미등록 매립지에 대한 청구인들의 자치권한 침해 여부, 행정안전부장관의 매립지 관할 결정이 청구인들의 자치권한을 침해하여 무효인지 여부, 피청구인 평택시의 장래 처분(자치권 행사)이 청구인들의 자치권한을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 여부, 피청구인 국토교통부장관의 토지대장 변경등록이 청구인들의 자치권한을 침해하여 무효인지 여부가 주요 쟁점입니다.
핵심적으로는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 새로 조성된 매립지가 행정안전부장관의 결정이 확정되기 전까지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는 진공 상태의 땅으로 보아야 하는지에 대한 법리 해석이 문제가 되었습니다.
헌법재판소는 청구인들의 심판청구를 모두 각하했습니다.
헌법재판소는 개정 지방자치법 제4조 제3항의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이를 종합적으로 고려할 때, 새로 생긴 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할 구역과의 연관성이 단절되며, 행정안전부장관의 결정이 확정되어야 비로소 관할 지방자치단체가 정해진다고 보았습니다. 다시 말해, 결정이 확정되기 전까지 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다고 판단했습니다.
따라서 헌법재판소는 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이 그 후 새로이 형성된 매립지에 대해서 어떠한 권한도 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건에서 청구인들의 자치권한이 침해되었거나 침해될 현저한 위험이 인정되지 않는다고 결론 내렸습니다. 이에 따라 이 사건 심판청구는 부적법하다고 보아 모두 각하 결정되었습니다.
다만, 재판관 이종석은 지방자치법 제4조 제8항이 대법원에 공유수면 매립지 경계 획정의 판단 권한을 부여한 것이며, 이는 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제하는 것이므로 심판청구가 부적법하다는 별개의견을 제시했습니다. 또한 토지대장 등록은 국가 사무이므로 지방자치단체의 권한 침해로 볼 수 없다고 덧붙였습니다.
재판관 이선애와 이영진은 반대의견을 통해 지방자치제도의 본질상 지방자치단체의 관할 구역에 경계가 없는 부분은 상정할 수 없으며, 개정 지방자치법 제4조 제3항은 관할권의 창설이 아닌 기존 경계의 변경 절차를 규정한 것으로 보아야 한다고 주장했습니다. 또한 행정안전부장관의 결정 전에도 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 자치권한은 존재할 가능성이 있으므로 본안 판단으로 나아가야 하며, 지방자치법 제4조 제8항의 대법원 소송이 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제하지 않는다고 보았습니다.
**1. 지방자치법 (2009. 4. 1. 개정된 것)
행정안전부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회(중분위)의 심의·의결을 거쳐 관할 지방자치단체를 결정하도록 규정하고 있습니다. 이는 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 한다는 제4조 제1항의 원칙에도 불구하고 매립지에 대해서는 특별한 결정 절차를 마련한 것입니다.행정안전부장관의 결정에 이의가 있는 관계 지방자치단체의 장은 그 결과를 통보받은 날부터 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 하여 행정 결정에 대한 사법적 통제 절차를 마련하고 있습니다.**2. 헌법재판소법
권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정합니다.3. 공유수면의 매립과 관할권의 단절 법리: 헌법재판소는 개정 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이(매립은 단순히 바다에서 토지로 형상이 변경된 것이 아니라, 종전에 존재하지 않던 토지가 새로이 생겨난 것이므로, 매립 전 해상경계선을 매립지의 관할 기준으로 삼는 것은 목적상 및 기능상 한계가 있다는 점)를 종합적으로 고려했습니다.
이에 따라 신생 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 제4조 제1항의 종전 관할구역과의 연관성이 처음부터 배제되며, 행정안전부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해진다고 판단했습니다. 즉, 결정 전까지 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는 무관할 상태라고 보았습니다. 이로써 매립 전 공유수면에 대한 관할권이 있었다 하더라도 새로 형성된 매립지에 대해 자동으로 그 관할권이 승계되지 않는다는 법리를 확립했습니다. 결과적으로 청구인들은 매립 전 공유수면의 관할권을 이유로 새로 생긴 매립지에 대한 자치권한이 침해되었다고 주장할 수 없게 되었습니다.
유사한 매립지 관할 분쟁 상황에 놓인 지방자치단체는 다음 사항을 참고할 수 있습니다:
