행정
기존 패류양식장 구역이 헌법재판소 결정으로 다른 관할 구역에 속하게 되자, 양식업자들이 관할 지자체인 고창군으로부터 고창군 관할 내 다른 구역으로 양식장을 이전하는 대체개발 처분을 받았습니다. 이 대체개발 처분은 전라북도의 조건부 승인에 따라 '인근 양식장 어업인 동의서' 제출이 요구되었고, 양식업자들은 M어촌계 계장 명의의 동의서를 제출하여 처분을 받았습니다. 그러나 이후 M어촌계의 민원이 제기되어 고창군수가 해당 동의서가 어촌계 총회 의결을 거치지 않아 무효라고 판단하고 기존 대체개발 처분을 취소하였습니다. 이에 양식업자들은 고창군수의 대체개발 처분 취소 처분이 위법하다며 소송을 제기했고 법원은 어촌계 동의서가 총회 의결 사항이 아니므로 유효하다 판단하여 양창업자들의 손을 들어주었습니다.
2019년 2월 9일, 고창군수는 원고들에게 특정 구역(기존 면허 구역)에서 패류양식업 면허를 부여했습니다. 하지만 2019년 4월 11일 헌법재판소의 해상경계선 획정 결정에 따라 기존 면허 구역은 부안군 관할로 편입되었습니다. 이에 고창군수는 2022년 5월 9일 원고들의 면허 구역을 고창군 관할 내 다른 위치(현재 면허 구역)로 변경하는 대체개발을 포함한 '양식업면허 이용개발계획'을 수립하여 전라북도에 승인 신청했습니다. 전라북도는 2022년 6월 20일 '인근 양식장 어업인의 동의서 제출'을 조건으로 계획을 승인했습니다. 원고들은 2022년 6월경 현재 면허 구역 인근에 위치한 양식장의 어업권자인 M어촌계의 계장 I이 작성한 동의서와 다른 지분권자들의 동의서를 고창군에 제출했습니다. 고창군수는 이 동의서를 받고 2022년 6월 28일 원고들에게 면허 구역을 기존 면허 구역에서 현재 면허 구역으로 변경하는 대체개발 처분을 했습니다. 약 6개월 후인 2023년 1월 10일, 고창군에 M어촌계의 동의서가 어촌계 의견 수렴 없이 제출되었다는 민원이 접수되었습니다. 고창군수는 M어촌계에 사실 확인 및 회의 결과 제출을 요구했고, M어촌계 계장 I은 2023년 1월 17일 총회를 소집했으나 의결 정족수 미달로 결의가 이루어지지 못했습니다. 이후 I은 2023년 1월 31일 고창군에 동의서 작성이 총회 의결 사항이 아니며, 어촌계장의 권한으로 날인했고, 과반수 계원이 동의한다는 취지의 답변서와 확인서(계원 80명 날인)를 제출했습니다. 그러나 고창군수는 2023년 2월 21일 원고들에게 대체개발 처분 취소를 위한 사전통지를 하고 3월 10일 청문을 거쳐, 2023년 3월 24일 원고들에 대한 대체개발 처분을 취소하는 처분을 내렸습니다. 이에 원고들은 이 취소 처분이 위법하다며 행정소송을 제기하게 되었습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 세 가지입니다. 첫째, 피고 고창군수가 원고들에게 한 대체개발 처분 취소 처분에 행정절차법상 이유 제시 의무를 위반한 절차적 하자가 있는지 여부입니다. 둘째, 피고의 대체개발 처분 취소 처분의 처분 사유가 실질적으로 존재하는지 여부, 즉 M어촌계 계장이 제출한 동의서가 유효한 동의서로 볼 수 있는지, 그리고 이 동의서 제출이 M어촌계의 총회 의결이 필요한 사항인지 여부입니다. 셋째, 피고의 대체개발 처분 취소 처분이 비례의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙 등 재량권의 한계를 넘어섰는지 여부입니다.
법원은 피고 고창군수가 2023년 3월 24일 원고들에게 한 면허양식장 대체개발처분 취소처분을 취소한다고 판결했습니다. 따라서 원고들이 승소하였고, 소송비용은 피고인 고창군수가 부담하도록 결정되었습니다.
법원은 피고 고창군수가 내린 대체개발 처분 취소 처분에 절차적 하자는 없다고 판단했습니다. 이는 고창군수가 처분에 앞서 사전 통지 및 청문을 실시하여 원고들이 처분 사유를 충분히 인지할 수 있었기 때문입니다. 그러나 가장 중요한 쟁점이었던 처분 사유의 존재 여부와 관련하여, 법원은 M어촌계 계장 I이 제출한 동의서가 적법하고 유효하다고 판단했습니다. 그 이유는 다음과 같습니다. 양식산업발전법령에 따르면 개발계획 승인 조건으로 인근 양식장 어업인의 동의서 제출이 요구될 수 있으나, 이 사건에서 M어촌계의 동의서 제출은 어촌계의 총유물 관리 및 처분 행위 또는 이에 준하는 행위로 볼 수 없으므로 총회 의결이 필수적인 사항이 아니었습니다. 또한, 고창군수가 동의서 제출 당시 동의서의 형식이나 작성 절차를 별도로 정하여 알린 바도 없었습니다. 따라서 M어촌계의 대표자인 계장이 작성하여 제출한 동의서는 유효하며, 이 사건 대체개발 처분 당시 하자가 있었다고 볼 수 없다고 보았습니다. 결론적으로 법원은 피고 고창군수의 대체개발 처분 취소 처분이 그 사유가 존재하지 않아 위법하다고 판단하여 취소했습니다. 재량권 일탈·남용 주장에 대해서는 이미 처분 사유가 부존재하여 취소되므로 별도로 판단하지 않았습니다.
이 사건과 관련하여 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
행정절차법 제23조 제1항 (이유 제시): 이 조항은 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시해야 하는 의무를 규정합니다. 이는 행정청의 자의적인 결정을 방지하고 당사자가 행정구제 절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하기 위함입니다. 다만, 처분서의 기재 내용과 관계 법령, 처분에 이르는 전 과정을 종합적으로 고려할 때 당사자가 처분 사유를 충분히 알 수 있었다면, 처분서에 구체적으로 명시되지 않았더라도 위법하다고 보지 않습니다. 이 사건에서는 피고 고창군수가 사전 통지 및 청문을 통해 원고들이 처분 사유를 충분히 인지하도록 했으므로, 절차적 하자는 없다고 판단되었습니다.
양식산업발전법 제9조 제5항 (개발계획 수립 시 분쟁 조정): 개발계획의 대상 해수면이 어업 조업 구역과 겹쳐 분쟁이 발생할 우려가 있는 경우, 분쟁을 사전에 합리적으로 조정·해소한 후 개발계획을 수립해야 한다고 규정하고 있습니다. 전라북도가 고창군의 개발계획을 승인하면서 '인근 양식장 어업인의 동의서 제출'을 조건으로 부과한 것은 이 조항을 근거로 한 것으로 판단되었습니다.
양식산업발전법 제10조 제2항 (면허는 개발계획 범위 내에서): 군수 등이 양식업 면허를 할 때는 개발계획의 범위 내에서 해야 한다고 규정합니다. 따라서 조건부로 승인된 개발계획의 범위 내에서 면허 처분을 해야 하므로, 고창군수가 인근 어업인의 동의서 제출을 요구한 것은 이 조항과 연관됩니다.
구 양식산업발전법 시행령 제8조 제1항 내지 제4항 (동의서 필요): 양식업 면허 대상 수면이 다른 양식업·마을어업의 양식장·어장구역 또는 수산업법상 보호구역과 겹치는 경우, 해당 어업권자의 동의서를 받아야 한다고 명시하고 있습니다. 이 조항은 이 사건에서 '인근 양식장 어업인의 동의서' 제출이 필요했던 법적 근거가 됩니다.
양식산업발전법 제28조 제4항, 민법 제275조, 제276조 (어촌계의 총유물): 법인이 아닌 어촌계가 취득한 양식업권은 그 어촌계의 총유에 속하며, 정관이나 규약에 특별한 정함이 없는 한 총유물의 관리 및 처분은 사원총회의 의결에 따른다고 규정합니다. 그러나 법원은 이 사건에서 제출된 동의서의 내용이 M어촌계의 양식어업권 자체를 이용·개량하거나 처분하는 것이 아니라, 인근의 다른 양식장에 대한 동의였으므로 '총유물의 관리 및 처분' 또는 이에 준하는 행위에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 따라서 이 동의서 작성에 M어촌계의 총회 결의가 필요 없다고 보았습니다.
행정기본법 제18조 제1항 (위법 또는 부당한 처분의 취소): 행정청은 위법하거나 부당한 처분 전부 또는 일부를 소급하여 취소할 수 있다고 규정합니다. 그러나 이 사건에서는 법원이 피고 고창군수의 대체개발 처분 취소 처분 사유(동의서의 부적법성)가 존재하지 않는다고 판단했으므로, 이 조항의 요건이 충족되지 않은 것으로 보아 피고의 취소 처분이 위법하다고 결론 내렸습니다.
유사한 문제 상황에 처했을 경우 다음 사항들을 참고할 수 있습니다. 첫째, 행정기관이 특정 처분에 조건을 부과할 때, 그 조건의 이행 방법(예: 동의서의 형식, 총회 의결 필요 여부 등)이 명확히 제시되어 있는지 확인하고, 불명확하다면 사전에 문서로 질의하여 명확한 답변을 받아두는 것이 중요합니다. 둘째, 어촌계 등 단체의 동의를 받아야 하는 경우, 해당 단체의 정관이나 관련 법규를 확인하여 동의서 제출이 총회 의결사항인지, 또는 대표자의 권한으로 가능한 사항인지 사전에 명확히 파악해야 합니다. 이 사건의 경우 인근 양식장에 대한 동의는 어촌계 총유물의 관리 처분에 해당하지 않아 총회 의결이 필요 없다고 보았습니다. 셋째, 행정처분을 받은 이후에 해당 처분의 근거가 되는 서류에 하자가 있다는 주장이 제기될 경우, 해당 하자가 처분 당시 이미 존재했는지와 그 하자가 처분 전체의 효력을 부정할 만큼 중대한 것인지를 면밀히 검토해야 합니다. 사후에 발생한 사정이나 하자가 아닌 이유로 소급하여 처분의 유효성을 부정하는 것은 어려울 수 있습니다. 넷째, 행정청의 처분 취소는 국민의 기득권을 침해하는 강력한 행위이므로, 절차적 정당성(이유 제시, 청문 등)뿐만 아니라, 그 처분 취소의 사유 자체가 법적으로 타당한지(실체적 위법성)가 더 중요하게 다루어집니다. 따라서 처분 취소 사유가 법적 근거가 미약하거나 사실과 다르다면 적극적으로 다툴 수 있습니다.
