행정
원고는 2019년 1월 22일 광주시 B 임야 982m²의 지목을 '임야'에서 '전'으로 변경하기 위한 신청을 하였습니다. 이 토지는 개발제한구역, 자연녹지지역, 보전산지, 도립공원 내 공원자연보존지구로 지정된 곳입니다. 피고인 광주시장은 2019년 3월 7일 원고의 신청에 대해 자연공원법상 공원자연보존지구에서 허용되는 행위에 해당하지 않고 C 지역의 경관 보존에 저해 요인이 된다는 이유로 불허 처분했습니다. 원고는 이에 불복하여 이 사건 처분이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 원고는 이 사건 신청이 토지의 실제 이용 현황(1948년 이전부터 전으로 개간되어 경작지로 이용 중)과 공부상 지목을 일치시키기 위한 것이므로 자연공원법의 행위 제한 규정이 적용되지 않아야 하며, 공간정보관리법에 따라 지목 변경이 가능하다고 주장했습니다. 또한 이 사건 신청이 주변 경관 보존에 지장을 초래하지 않고, 피고가 2018년 6월 18일 동일 용도지구 내 다른 토지(D 토지)의 지목 변경을 승인한 전례가 있으므로, 이 사건 처분은 형평의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장했습니다. 법원은 토지의 지목을 변경하려면 사전에 적법한 형질변경 절차를 거쳐야 하며, 단순히 실제 이용 현황이 다르다는 사정만으로는 지목 변경이 허용되지 않는다고 판단했습니다. 또한 이 사건 토지가 C 도립공원 내 공원자연보존지구로 세계유산 인근에 위치하여 경관 보호 필요성이 크고, 과거 불법 전용된 토지를 승계 취득한 경우 형질 변경을 허용하면 국토의 계획적 관리에 어려움을 초래할 위험이 있다고 보았습니다. D 토지의 지목 변경 사례에 대해서는 피고가 당시 절차 규정을 거치지 않고 승인했다는 주장이 있어 이를 근거로 평등 원칙 위반이라고 보기 어렵다고 판단했습니다. 마지막으로 구 산지관리법상 불법 전용 산지에 대한 임시특례는 원고의 토지가 적용 대상에 해당하지 않고 신고 기간도 이미 도과했다고 보아 원고의 주장을 모두 기각했습니다.
원고 A는 자신의 소유 토지(광주시 B 임야)가 과거부터 농지로 이용되어왔음을 이유로 지목을 '임야'에서 '전'으로 변경해달라고 광주시장에게 신청했습니다. 그러나 해당 토지는 개발제한구역이자 자연공원 내 공원자연보존지구로 지정된 곳이었고, 광주시장은 자연공원법상의 행위 제한과 주변 경관 보호를 이유로 신청을 불허했습니다. 이에 원고는 불허 처분이 부당하다며 처분 취소 소송을 제기하여 발생한 분쟁입니다.
토지의 실제 이용 현황과 공부상 지목이 다른 경우, 적법한 형질변경 절차 없이 지목 변경이 가능한지 여부와 개발제한구역 및 도립공원 내 공원자연보존지구로 지정된 임야의 지목을 '전'으로 변경하는 신청을 불허한 행정처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부입니다.
원고의 청구를 기각한다.
법원은 원고가 개발제한구역 및 공원자연보존지구 내 임야의 지목을 '전'으로 변경하고자 한 신청에 대한 불허 처분이 위법하다는 주장을 받아들이지 않았습니다. 토지의 지목 변경은 사전에 적법한 형질변경 절차를 거쳐야 하며, 토지의 법적 규제와 경관 보호의 중요성을 고려할 때 피고의 처분은 재량권 남용에 해당하지 않는다고 보아 원고의 청구를 기각했습니다.
토지의 지목 변경은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 신청할 수 있습니다. 그러나 중요한 법리는 지적법상 지목 변경은 개발행위 허가나 전용 허가 등을 통해 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우에만 허용된다는 점입니다. 즉, 토지의 실제 이용 현황이 공부상 지목과 다르다는 이유만으로는 지목 변경이 허용되지 않으며 토지를 지목과 다르게 이용하려면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 형질변경 허가를 먼저 받아야 합니다. 이 사건 토지는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 제4호에 따른 개발제한구역에 해당하여 원칙적으로 토지의 형질변경이 제한됩니다. 또한 「자연공원법」 제23조 제1항에 따라 공원구역에서는 공원사업 외의 목적으로 토지의 형질변경을 하려면 공원관리청의 허가를 받아야 합니다. 이 토지는 도립공원 내 공원자연보존지구에 위치하므로 더욱 엄격한 규제를 받습니다. 행정청의 재량행위에 대한 사법심사는 재량권의 일탈이나 남용 여부만을 판단하며, 이는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 기준으로 합니다. 법원은 이 사건 토지가 세계유산 인근의 공원자연보존지구로 보호 필요성이 크고, 불법 전용된 토지의 승계 취득을 이유로 형질 변경을 허용하면 국토의 계획적 관리에 어려움을 초래할 위험이 있다는 점 등을 고려할 때 피고의 처분이 재량권 남용에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 덧붙여 「산지관리법」 부칙 제3조는 과거 적법한 절차 없이 산지를 농지로 이용했던 사람들에게 지목 변경을 가능하게 하는 임시특례를 규정하고 있으나, 2016년 1월 21일 기준 3년 이상 계속 이용하고 법 시행일로부터 1년 이내 신고해야 하는 요건이 있습니다. 이 사건의 원고는 이 토지를 2018년 9월에 소유권이전등기를 마쳐 해당 특례 적용 대상이 아니었고, 신고 기간도 이미 지나 특례 적용 여지가 없었습니다.
토지의 지목을 변경할 때는 실제 이용 현황이 과거부터 농지였다고 해도 반드시 관련 법령에 따른 적법한 형질변경 절차를 먼저 거쳐야 합니다. 형질변경 허가를 받지 않은 상태에서 지목 변경을 요구하는 것은 원칙적으로 받아들여지지 않습니다. 개발제한구역, 자연공원, 보전산지 등 특별한 규제가 적용되는 지역의 토지는 용도 변경이나 형질 변경에 대한 기준이 매우 엄격합니다. 해당 지역의 토지 소유자는 토지 이용 계획을 세울 때 관련 법규를 사전에 철저히 확인하고 전문가와 상담하여 법적 절차를 준수하는 것이 중요합니다. 과거에 다른 토지에 대해 유사한 허가가 있었다고 해도, 당시의 허가 절차나 법적 판단 근거가 현재와 달랐다면 이를 근거로 본인의 신청이 받아들여질 것이라고 단정하기 어렵습니다. 행정 처분은 개별 사안의 특성과 당시 법적 요건 및 절차 준수 여부를 종합적으로 고려하여 결정됩니다. 불법으로 전용된 산지의 지목 변경을 위한 임시특례(구 산지관리법 부칙 제3조 등)와 같은 양성화 규정은 적용 대상 토지의 요건, 기간 등이 명확히 정해져 있으므로, 해당 규정의 요건과 신고 기간을 꼼꼼히 확인하여야 합니다.
