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행정
51명의 토지 소유자들(원고들)은 AZ 도시개발사업 구역 내 자신들의 토지에 대한 환지계획이 위법하게 수립되었다고 주장하며, 평택시장(피고 시장)의 환지계획 인가처분과 AZ 도시개발사업조합(피고 조합)의 환지예정지지정처분의 무효 확인을 구한 사건입니다. 원고들은 환지계획이 권리면적 기준을 무시하고 집단환지 신청 여부에 따라 토지를 불공평하게 배분하며, 동의 없이 금전 청산을 강제했다고 주장했습니다. 법원은 이미 다른 조합원들이 제기한 관련 소송에서 환지예정지지정처분이 취소 확정되어 이 사건 환지예정지지정처분 전체의 효력이 상실되었으므로, 피고 조합에 대한 소는 확인의 이익이 없어 각하했습니다. 또한 피고 시장의 환지계획 인가처분은 보충행위로서 그 자체에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보기 어렵다며 피고 시장에 대한 청구는 기각했습니다.
경기도지사는 2010년 4월 26일 AZ 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 고시하며 환지방식으로 사업을 시행하기로 했습니다. 피고 조합은 2011년 4월 19일 설립인가를 받고 사업 시행자로 지정되었습니다. 원고들은 사업구역 내 평택시 BA 토지의 공유지분권자로서 피고 조합의 조합원입니다. 피고 조합은 여러 차례 개발계획 및 실시계획을 변경했으며, 2018년 3월 7일부터 20일까지 환지계획 공람 절차를 진행했습니다. 원고들은 이 환지계획이 제자리환지 원칙을 위반하고, 권리가액 및 토지환지비율을 불리하게 정했으며, 동의 없이 금전 청산을 포함시키는 등 위법하다고 주장하며 의견을 제출했습니다. 피고 조합은 2018년 3월 23일 피고 시장에게 환지계획 인가를 신청했으나, 피고 시장은 감환지 해소대책 마련 등 보완을 세 차례 요구했습니다. 피고 조합이 '인가 후 보완' 의견을 제시하자, 피고 시장은 2018년 6월 28일 환지계획을 인가했습니다. 이후 피고 조합은 2018년 7월 9일 환지예정지지정 공고를 했습니다.
이 사건 환지계획은 전체 권리면적 348,122.8㎡ 중 150,812㎡(약 43.3%)에 대해서는 토지 대신 청산금을 지급하고, 집단환지를 신청하지 않은 조합원들은 권리면적에 미달하는 감환지를 받도록 정했습니다. 이는 공동주택용지와 상업시설용지의 일부를 청산용 체비지로 매각하여 재원을 마련하려는 것이었습니다.
한편, 별건으로 다른 149명의 조합원들이 제기한 소송(관련 확정판결)에서 대법원은 2020년 5월 28일 '피고 조합이 2018년 7월 9일 별건 조합원들에게 한 해당 부동산에 관한 환지예정지지정처분을 취소한다'는 항소심 판결을 확정했습니다. 이 확정판결의 주된 이유는 이 사건 환지계획 자체가 도시개발법 제28조(환지계획의 작성 기준) 및 제31조(증환지 또는 감환지)를 위반하여 위법하다는 것이었습니다. 이 위법 사유는 환지계획 전체에 공통된 것이었습니다.
환지계획에 대한 기존 확정판결의 효력이 원고들의 환지예정지지정처분 무효 확인 청구에 미치는지 여부, 피고 조합이 수립한 환지계획이 도시개발법상 환지계획 수립 기준을 위반하여 무효인지 여부, 피고 시장의 환지계획 인가처분이 중대하고 명백한 하자가 있어 무효인지 여부.
원고들의 피고 AZ 도시개발사업조합에 대한 소는 각하한다. 원고들의 피고 평택시장에 대한 청구는 기각한다. 소송비용은 원고들이 부담한다.
법원은 피고 조합에 대한 소송은 이미 다른 조합원들의 승소 판결로 인해 해당 환지예정지지정처분 전체의 효력이 상실되었으므로, 원고들이 다시 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없다고 보아 각하했습니다. 피고 시장에 대한 소송은 시장의 인가처분이 보충행위로서 그 자체에 중대하고 명백한 하자가 있다고 인정하기 어렵다며 기각했습니다. 이는 비록 환지계획 자체에 위법성이 있었다고 하더라도, 인가권자가 이를 명백히 알고도 용인했다는 등의 특별한 사정이 없는 한 인가처분 자체를 무효로 볼 수는 없다는 법리에 따른 것입니다.
이 사건은 도시개발법상 환지 방식 도시개발사업에서 환지계획 수립 및 인가처분의 적법성을 다룬 사례입니다.
1. 도시개발법 제28조 (환지계획의 작성 기준) 및 제31조 (증환지 또는 감환지): 도시개발법 제28조는 환지계획을 작성할 때 종전 토지와 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용상황, 환경 등을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하도록 규정하고 있습니다. 또한, 제31조는 토지 소유자가 환지계획에 따라 받을 수 있는 토지의 면적, 즉 '권리면적'을 기준으로 증환지(더 받는 것)나 감환지(덜 받는 것)를 정해야 함을 명시하고 있습니다. 이 사건의 관련 확정판결에서는 이 사건 환지계획이 권리면적의 크고 작음에 상관없이 집단환지 신청 여부에 따라 증환지/감환지를 정함으로써 제31조에 저촉되고, 집단환지를 사실상 강제하여 제28조에도 저촉된다고 판단했습니다.
2. 도시개발법 제30조 제1항 (환지 제외) 및 시행규칙 제27조 제9항 (집단환지): 도시개발법 제30조 제1항은 환지에서 토지를 제외하고 금전으로 청산하는 경우 토지 소유자의 신청 또는 동의를 얻어야 한다고 정하고 있습니다. 또한 시행규칙 제27조 제9항은 집단환지를 토지 소유자의 '신청'을 받아 지정할 수 있다고 하여 강제성을 부여하지 않습니다. 이 사건 환지계획은 조합원의 동의 없이 상당 비율의 금전 청산을 포함하고, 집단환지 미신청 시 매우 작은 토지로 감환지하여 사실상 집단환지를 강제하는 것으로 비판받았습니다.
3. 행정소송법 제29조 제1항 (기속력): 행정처분을 취소하는 확정판결은 그 처분의 효력을 당연히 소멸시키고, 이러한 형성력은 판결 당사자뿐만 아니라 제3자에게도 미칩니다. 이 사건에서는 다른 조합원들이 제기한 소송에서 환지예정지지정처분이 취소되었고, 법원은 이 판결의 형성력이 이 사건 환지예정지지정처분 전체에 미쳐 그 효력이 상실되었다고 보았습니다. 따라서 원고들이 다시 동일한 처분의 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단되어 소를 각하했습니다.
4. 인가처분의 법적 성격 (기본행위와 보충행위): 행정청의 인가처분은 기본행위에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당합니다. 기본행위(이 사건에서는 환지계획)에 흠이 있더라도 보충행위(이 사건에서는 환지계획인가처분) 자체에 중대하고 명백한 흠이 없는 한, 인가처분을 무효로 볼 수는 없습니다. 인가권자가 기본행위의 위법성을 알고도 인가했다는 사실만으로 인가처분 자체에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보려면, 인가권자가 위법성을 명백히 인식하고 이를 용인했다는 특별한 사정이 입증되어야 합니다. 이 사건에서 피고 시장은 환지계획의 보완을 요구하는 등 노력을 했으므로, 인가처분 자체의 중대한 하자는 인정되지 않았습니다.
도시개발사업에서 환지계획이 수립될 때, 권리면적 산정 및 증환지, 감환지 기준이 도시개발법 등 관련 법령에 부합하는지 꼼꼼히 확인해야 합니다. 특히 집단환지 신청 여부에 따라 토지 배분이 달라지거나, 사실상 금전 청산을 강제하는 내용이 포함된 경우 법 위반 소지가 있으니 유의해야 합니다. 환지계획 내용이 본인에게 불리하다고 판단되면, 공람 기간에 적극적으로 의견을 제출하고 법률 전문가의 도움을 받아 법적 검토를 진행하는 것이 중요합니다. 유사한 행정처분(예: 환지예정지지정처분)에 대해 다른 이해관계인이 제기한 소송에서 취소 판결이 확정되었다면, 그 판결의 효력이 해당 처분 전체에 미치므로 별도로 무효 확인 소송을 제기할 법률상 이익이 없을 수 있습니다. 이미 효력이 소멸된 처분에 대한 소송은 각하될 가능성이 높습니다. 사업 시행자(조합 등)의 기본 행위(환지계획)와 인가권자(시장 등)의 보충 행위(인가처분)는 법적 성격이 다릅니다. 환지계획 자체의 위법성은 시행자를 상대로 다투고, 인가처분 자체의 위법성은 인가권자를 상대로 다투어야 합니다. 인가처분은 기본 계획의 하자가 명백하고 인가권자가 이를 인지하고도 용인했다는 중대한 사유가 없는 한, 인가 자체의 무효로 보기는 어렵습니다. 인가권자가 위법성을 인지하고 보완을 요구한 사실이 있다면, 인가처분 자체의 중대한 하자로 인정되기는 더욱 어렵습니다. 환지예정지지정처분이 무효가 되는 경우, 이로 인해 발생한 권리관계의 변동이나 손해에 대해서는 민사상 절차(손해배상 등)를 통해 구제받을 수 있는 길이 있습니다.
