행정
원고 A 주식회사는 F과 G으로부터 매수한 산지에 대해 산지전용 변경허가를 받아 소유권 이전 등기를 마쳤습니다. 이 토지들은 원래 마을 진출입로 확장을 위한 도로 부지 목적으로 산지전용허가를 받은 것이었습니다. 원고는 이 중 80m²를 도로 부지에서 소매점 부지로 변경하기 위한 산지전용변경허가를 피고 화성시장에 신청했습니다. 그러나 피고는 마을 진출입로의 교통 불편 및 사고 위험, 사업계획의 부적정 등을 이유로 변경 허가를 거부했습니다. 이에 원고는 이 거부 처분이 위법하다고 주장하며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
원고 A 주식회사는 이전에 도로 확장 용도로 허가받은 산지의 일부를 소매점 건축 부지로 사용하기 위해 용도 변경을 신청했습니다. 하지만 해당 산지는 마을 진출입로로서 공공의 통행에 중요한 역할을 하고 있었으며, 용도가 변경될 경우 교통 체증 및 사고 발생 위험이 있다는 우려가 제기되었습니다. 또한 기존 산지전용허가 시 '도로 부지로 편입되는 토지는 지목을 도로로 변경하고 공용으로 사용해야 한다'는 조건이 부가되어 있었습니다. 피고 화성시장은 이러한 공익적 필요성과 기존 허가 조건 위반을 이유로 원고의 변경 신청을 거부하였고, 이에 원고는 거부 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하게 되었습니다.
이 사건 토지의 산지전용변경허가 거부 처분이 적법한지 여부입니다. 구체적으로 피고가 제시한 처분 사유(교통 불편 및 사고 위험, 사업계획 부적정, 기존 허가조건 위반)가 타당한지, 그리고 피고가 산지전용허가 심사 시 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있는지 여부가 주요 쟁점입니다.
법원은 원고의 청구를 기각하며, 피고 화성시장의 산지전용변경허가 거부 처분이 적법하다고 판단했습니다. 법원은 피고가 추가로 주장한 '종전 허가에서 부가한 허가조건(부관)에 반한다'는 사유가 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되므로 함께 판단할 수 있다고 보았습니다. 또한 이 사건 토지를 도로부지로 이용할 공익상 필요성이 충분히 인정되고, 기존 허가 시 부가된 '유의사항'이 법적 구속력이 있는 부관이며, 원고가 이를 위반하여 목적 변경을 신청했으므로 피고의 거부 처분에 재량권 일탈·남용 등의 위법이 없다고 판단했습니다.
재판부는 원고 A 주식회사의 산지전용변경허가 거부 처분 취소 청구를 기각하고, 소송 비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.
이 사건은 주로 산지관리법의 적용을 받으며, 행정법상 재량행위의 법리와 부관의 법리가 주요하게 다루어졌습니다.
산지관리법 제1조 (목적): 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업 발전과 산림의 다양한 공익기능 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경 보전에 이바지함을 목적으로 합니다. 이 조항은 산지전용 허가 시 공익적 측면을 중요하게 고려해야 함을 명시합니다.
산지관리법 제3조 (산지관리의 기본원칙): 산지는 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등 산림의 공익 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 해야 합니다. 이 원칙은 도로 확보를 통한 교통 안전 등 공익적 필요성이 산지 관리의 핵심임을 보여줍니다.
산지관리법 제14조 (산지전용허가): 산지전용을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 이는 산지전용이 허가제로서 행정청에 재량권이 있음을 나타내며, 심사 시 공익적 판단을 할 수 있는 근거가 됩니다.
산지관리법 제18조 (허가의 취소 등): 허가권자는 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 없이 사업계획을 변경한 경우 허가를 취소하거나 사업의 중지 등을 명할 수 있습니다. 이 조항은 허가 시 부가된 '조건'의 중요성을 강조하며, 본 사건에서 기존 허가의 '유의사항'이 유효한 법적 조건으로 해석될 수 있는 근거를 제공합니다.
재량행위의 법리: 산지전용허가는 그 성격상 행정청에 광범위한 판단 권한이 주어지는 '재량행위'로 분류됩니다. 따라서 허가 거부 처분의 위법성을 판단할 때는 행정청이 재량권을 법률이 정한 범위를 넘어서 행사했는지(일탈) 또는 재량권 행사 자체가 부당했는지(남용)를 심사합니다. 법원은 이 사건에서 피고 화성시장의 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하지 않는다고 판단했습니다.
부관의 법리: 행정청이 수익적(국민에게 이익이 되는) 행정처분을 할 때, 관련 법령에 명시적인 근거가 없더라도 공익상 필요한 범위 내에서 '부관'(조건, 기한, 부담 등)을 붙일 수 있습니다. 본 사건에서 기존 산지전용허가 시 첨부된 '유의사항'이 이와 같은 법적 구속력을 가진 '부관'으로 인정되었고, 원고가 이를 위반한 것이 변경허가 거부의 중요한 사유가 되었습니다.
산지전용허가는 공익적 목적이 강한 재량행위이므로, 허가 관청은 해당 산지의 공익적 기능(재해 방지, 교통 안전 등)을 우선적으로 고려하여 조건을 부여하거나 변경 신청을 거부할 수 있습니다. 산지전용허가를 받을 때 첨부되는 '유의사항'이나 '허가조건' 등은 단순한 안내문이 아니라 법적 구속력을 가지는 '부관'(행정처분에 부가되는 조건이나 기한 등)으로 간주될 수 있습니다. 따라서 이러한 조건을 위반하는 변경 신청은 불허가될 가능성이 매우 높습니다. 특히 도로 부지처럼 공공의 이용에 제공되는 토지는 그 목적 변경 시 공익적 필요성이 더욱 엄격하게 심사될 수 있음을 유념해야 합니다. 다른 사례와의 형평성 위반을 주장하기 위해서는, 비교 대상 사업이 단순히 인근 지역에 있다는 것만으로는 부족하며, 그 토지의 위치, 형상, 입지 조건, 허가 시기 및 내용, 근거 법령 등 여러 측면에서 실질적으로 '유사하다'는 점을 명확히 입증해야 합니다.
